1. Đặt vấn đề

Để duy trì một môi trường tự do hóa thương mại giữa các quốc gia một cách công bằng thì mỗi một quốc gia đều trang bị công cụ pháp lý hữu hiệu để bảo vệ nền sản xuất trong nước của mình trước các hành vi làm tổn hại. Các biện pháp phòng vệ thương mại (PVTM) đã  ra đời để thực hiện nhiệm vụ đó và được chia làm 03 nhóm biện pháp chính là (i) biện pháp chống bán phá giá, (ii) biện pháp chống trợ cấp và (iii) biện pháp tự vệ thương mại.

Theo Cục Phòng vệ Thương mại (2019), các biện pháp PVTM hiện nay được xem là một phần quan trọng trong chính sách thương mại quốc tế của mỗi quốc gia, bởi mục đích áp dụng là bảo vệ hoặc hỗ trợ ngành sản xuất trong nước bị thiệt hại từ hàng hoá nhập khẩu. Về bản chất, biện pháp chống bán phá giá và chống trợ cấp được áp dụng để đối phó với hành vi cạnh tranh không lành mạnh hay không công bằng của hàng hóa nhập khẩu (như bán phá giá hoặc được trợ cấp). Biện pháp tự vệ là công cụ bảo vệ ngành sản xuất hàng hóa trong nước nhằm hạn chế những tác động tiêu cực, gây thiệt hại cho sản xuất trong nước, do hàng hóa nhập khẩu gia tăng đột biến. Các biện pháp này đều được quy định chi tiết tại Điều IV, XVI và XIX của GATT 1994 và các Hiệp định chống bán phá giá, Hiệp định trợ cấp và các biện pháp đối kháng và Hiệp định Tự vệ của WTO. Thêm vào đó, các biện pháp muốn được áp dụng cần phải qua quá trình điều tra, tuân thủ các quy định của các Hiệp định có liên quan của WTO, trong trường hợp bị áp dụng sai so với các quy định của WTO sẽ là đối tượng bị khởi kiện.

Các biện pháp PVTM được quy định trên bình diện toàn cầu trong các văn bản của WTO. Tuy nhiên, cùng với quá trình hội nhập kinh tế quốc tế thì các Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới (FTA) được xây dựng chứa đựng những quy định vượt lên trên khuôn khổ truyền thống điều chỉnh hoạt động thương mại toàn cầu như Hiệp định đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP), Hiệp định thương mại tự do Việt Nam - Liên minh châu  u (EVFTA), Hiệp  định  thương  mại tự do Việt Nam - Hàn Quốc  (VKFTA)…

2. Nội dung biện pháp phòng vệ thương mại trong các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới

2.1. Các quy định về biện pháp chống bán phá giá và chống trợ cấp

Trong Hiệp định CPTPP: Các nước thành viên CPTPP phải tuân thủ các quy định trong Hiệp định chống bán phá giá và Hiệp định về Trợ cấp và các biện pháp đối kháng của WTO. Ngoài ra, các nước thống nhất Phụ lục về thông lệ tốt nhất liên quan đến thủ tục áp dụng các biện pháp chống bán phá giá và chống trợ cấp.

CPTPP là Hiệp định tăng cường tính minh bạch và việc thực thi đúng trình tự thủ tục trong các vụ việc phòng vệ thương mại, điển hình là việc thông báo bằng văn bản cho bên kia khi nhận được đơn yêu cầu áp dụng một biện pháp chống bán phá giá hoặc chống trợ cấp phải đảm bảo tính minh bạch và đúng trình tự thủ tục, lưu trữ tài liệu công khai và cung cấp các văn bản tài liệu không mật trong hồ sơ hành chính, phải cung cấp các dữ liệu làm căn cứ đưa ra quyết định áp dụng các biện pháp chống bán phá giá, chống trợ cấp này.

Hiệp định EVFTA:  Các bên  khẳng định rằng quyền và nghĩa vụ của mình phát sinh theo quy định của WTO, công nhận rằng, các biện pháp chống bán phá giá và đối kháng có thể bị lạm dụng để cản trở thương mại, thỏa thuận rằng, các biện pháp phòng vệ thương mại nên được sử dụng tuân thủ hoàn toàn theo các yêu cầu tương ứng của WTO và nên dựa trên một hệ thống công bằng và minh bạch; nên cân nhắc kỹ lưỡng lợi ích của bên kia nếu một bên đang cân nhắc áp dụng những biện pháp này. Các bên phải đảm bảo rằng, ngay sau khi bất kỳ biện pháp tạm thời nào được áp dụng và trong mọi trường hợp trước khi quyết định cuối cùng được ban hành, sẽ công bố một cách đầy đủ và có  nghĩa toàn bộ các dữ liệu thực tế chủ yếu và các cân nhắc làm cơ sở để đưa ra quyết định áp dụng các biện pháp. Việc công bố này phải được thực hiện bằng văn bản và cho phép các bên liên quan có đủ thời gian để bình luận. Một bên không được áp dụng các biện pháp chống bán phá giá hoặc đối kháng khi dựa trên các thông tin có sẵn trong quá trình điều tra, có thể kết luận rõ ràng rằng việc áp dụng các biện pháp đó sẽ không phù hợp với lợi ích công cộng. Thuế chống bán phá giá hoặc thuế đối kháng áp dụng bởi một bên không được vượt quá biên độ bán phá giá hoặc biên độ trợ cấp đối kháng và bên đó sẽ nỗ lực đảm bảo rằng mức thuế này thấp hơn biên độ đó nếu mức thuế thấp hơn này là đủ để loại b thiệt hại đối với ngành sản xuất trong nước.

Một trong điểm nổi bật của Hiệp định này, đó là để đảm bảo công bằng, ngoài các tiêu chuẩn  được quy định của WTO cho việc khởi xướng điều tra và áp dụng biện pháp chống bán phá hoặc thuế đối kháng thì EVFTA yêu cầu các bên phải xem xét đến lợi ích công cộng dựa trên: hoàn cảnh của ngành sản xuất trong nước, các nhà nhập khẩu và các hiệp hội đại diện, người sử dụng đại diện và các tổ chức đại diện cho người tiêu dùng.

Đối với Hiệp định VKFTA: Các bên thỏa thuận rằng, trong trường hợp có quy định khác trong hiệp định này, mỗi bên giữ nguyên quyền và nghĩa vụ của mình theo hiệp định WTO về việc áp dụng thuế chống bán phá giá và thuế đối kháng. Tuy nhiên, VKFTA có khá nhiều quy định chi tiết hóa hoặc yêu cầu cao hơn quy định của WTO với mục tiêu minh bạch hóa quy trình, thủ tục điều tra và giảm thiểu sự lạm dụng biện pháp, cụ thể.

2.2. Quy định về biện pháp tự vệ

Tự vệ toàn cầu: CPTPP quy định về các biện pháp tự vệ toàn cầu theo hướng quyền và nghĩa vụ được quy định phù hợp với WTO. Nghĩa là, các nước được áp dụng các biện pháp tự vệ khi có một lượng nhập khẩu hàng hóa tăng đột biến gây ra hoặc đe dọa gây ra thiệt hại nghiêm trọng cho ngành sản xuất nội địa. Biện pháp tự vệ này được áp dụng dưới dạng một khoản thuế quan tăng thêm hoặc hạn ngạch thuế quan hoặc là hạn chế lượng nhập khẩu. Biện pháp này được áp dụng đối với tất cả các nước thành viên của WTO. Bên cạnh đó, CPTPP bổ sung thêm quy định là: khi áp dụng biện pháp tự vệ toàn cầu, một nước thành viên có thể loại trừ biện pháp tự vệ đối với hàng hóa nhập khẩu có xuất xứ theo TRQ theo Hiệp định này và được liệt kê tại Phụ lục A trong Biểu Phụ lục 2-D. Bên đó (Các Cam kết Thuế quan), nếu hàng nhập khẩu đó không phải là nguyên nhân gây ra hoặc đe dọa gây ra thiệt hại nghiêm trọng.

Tự vệ trong thời gian chuyển tiếp: CPTPP cho phép một nước thành viên có thể áp dụng một biện pháp tự vệ chuyển tiếp chỉ trong giai đoạn chuyển tiếp, nếu kết quả của việc giảm hoặc miễn thuế quan theo Hiệp định này dẫn đến: (a) một hàng hóa có nguồn gốc từ một bên khác được nhập khẩu vào lãnh thổ của bên đó với số lượng tăng tuyệt đối hoặc tăng  tương đối so với hàng hóa sản xuất nội địa của bên nhập khẩu, và với điều kiện gây ra hoặc đe dọa gây ra thiệt hại nghiêm trọng cho ngành sản xuất hàng hóa tương tự hoặc cạnh tranh trực tiếp trong nước, hoặc (b) một hàng hóa có nguồn gốc từ hai hoặc nhiều Bên, cùng lúc được nhập khẩu vào lãnh thổ của Bên kia với số lượng tăng lên một cách tuyệt đối hoặc tương đối so với ngành sản xuất  trong  nước, và với  điều kiện gây ra hoặc  đe  dọa gây thiệt hại nghiêm trọng cho ngành sản xuất hàng hóa tương tự hoặc cạnh tranh trực tiếp trong nước, Bên áp dụng biện pháp tự vệ chuyển tiếp chứng minh được rằng hàng hóa nhập khẩu xuất xứ từ Bên khác đã tăng tuyệt đối hoặc tương đối so với ngành sản xuất trong nước kể từ khi Hiệp định này có hiệu lực.

Quy định tự vệ trong Hiệp định EVFTA, các thành viên củng thỏa thuận rằng, các quyền và nghĩa vụ của mình tiếp tục được thực hiện theo quy định của WTO. Tuy nhiên, EVFTA có bổ sung thêm một quy trình tự vệ mới - áp dụng biện pháp tự vệ song phương. Theo đó, nếu do kết quả của việc cắt giảm hoặc xóa bỏ thuế quan theo hiệp định này bất kỳ một loại hàng hóa nào có xuất xứ từ lãnh thổ của một bên được nhập khẩu vào lãnh thổ của bên kia với lượng gia tăng xét về giá trị tuyệt đối hoặc tương đối so với sản xuất trong nước, và trong tình trạng gây ra hoặc đe dọa gây ra thiệt hại nghiêm trọng đối với ngành sản xuất trong nước của hàng hóa tương tự hoặc hàng hóa cạnh tranh trực tiếp, bên nhập khẩu có thể áp dụng các biện pháp tự vệ song phương chỉ trong giai đoạn chuyển tiếp bằng cách: đình chỉ mức cắt giảm hơn nữa thuế quan đối với hàng hóa liên quan hoặc tăng thuế suất hải quan đối với hàng hóa tới mức không vượt quá mức nhiều hơn của mức thuế suất áp dụng MFN với hàng hóa có hiệu lực tại thời điểm biện pháp tự vệ được áp dụng hoặc mức thuế cơ sở được xác định trong các biểu thuế.

Trong hiệp định VKFTA, quy định về biện pháp tự vệ giống với Hiệp định EVFTA ở chỗ, các nước thành viên tuân thủ quy định biện pháp tự vệ toàn cầu và bổ sung thêm quy định áp dụng biện pháp tự vệ song  phương. 

3. Tác động của các biện pháp phòng vệ thương mại trong các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới đối với Việt Nam hiện nay

3.1. Ý nghĩa, lợi ích của các biện pháp PVTM

Thứ nhất, việc tham gia các cam kết trong Hiệp định CPTPP, EVFTA, VKFTA giúp Việt Nam hoàn thiện hệ thống thực thi pháp luật về PVTM, cụ thể là chúng ta đã thành lập Cục phòng vệ thương mại - cơ quan tổ chức thực thi pháp luật về các biện pháp phòng vệ thương mại theo đúng yêu cầu của các FTA. Mặt khác, các quy định này sẽ là cơ sở để Việt Nam điều tra, áp dụng các biện pháp phù hợp khi hàng hóa nhập khẩu ngày càng nhiều do sự mở cửa của các FTA gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại ngành sản xuất trong nước.

Thứ hai, với các cam kết mang tính WTO + trong các FTA ở trên giúp hạn chế việc các nước thành viên lạm dụng biện pháp chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ nhằm bảo hộ ngành sản xuất nội địa, góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho việc mở cửa thị trường, không còn gặp các rào cản từ các biện pháp PVTM nữa. Ngoài ra, những quy định về tính minh bạch hóa trong các FTA sẽ đảm bảo cho Việt Nam và các nước thành viên có được cơ chế phòng vệ thương mại hợp   đối với các ngành sản xuất trong nước chịu sự áp lực cạnh tranh của hàng hóa nhập khẩu (Trần Thị Liên Hương, 2019).

Thứ ba, các biện pháp PVTM sẽ tăng cường thúc đẩy các hoạt động xuất khẩu giữa các doanh nghiệp ở các quốc gia một cách thuận lợi, đảm bảo sân chơi công bằng chung. Đối với Việt Nam, các biện pháp này giảm mức độ phụ thuộc vào các mặt hàng nhập khẩu như sắt, thép, phân bón… góp phần thực hiện chủ trương công nghiệp hóa đất nước.

Thứ tư, một điều lợi ích của các biện pháp PVTM mang lại đó là thuế. Đây là một nguồn lợi góp phần tăng thêm nguồn thu cho ngân sách nhà nước, bảo vệ cho hoạt động sản xuất của các ngành công nghiệp trong nước.

3.2. Thách thức trong việc thực thi các biện pháp PVTM trong các FTA và giải pháp

Đối với cơ quan nhà nước Việt Nam: cần cân nhắc những vấn đề quy định ở nội dung các bản FTA để có hướng quy định phù hợp, đảm bảo thuận lợi trong việc thực thi FTA như sau:

Những tiêu chuẩn thông lệ ở bản Phụ lục 6-A so với Luật quản lý ngoại thương năm  2017 và Nghị định 10/2018/NĐ-CP về hướng dẫn Luật quản lý ngoại thương thì những thông lệ này có yêu cầu cụ thể về thủ tục, đòi hỏi cao hơn, nhằm thực hiện quy trình đúng đắn theo từng giai đoạn. Trong khi, Luật quản lý ngoại thương năm 2017 và Nghị định 10/2018/NĐ- CP về hướng dẫn Luật quản lý ngoại thương quy định chưa được chi tiết, rõ ràng cụ thể. Cho nên, trong thời gian tới, văn bản hướng dẫn Luật quản lý ngoại thương năm 2017 cần cân nhắc vấn đề này để phản ánh một cách phù hợp.

Theo Ban chỉ đạo liên ngành Hội nhập quốc tế về kinh tế (2018), Khi đối chiếu với quy định của hiệp định VKFTA thì Luật quản lý ngoại thương năm 2017 của Việt Nam vẫn còn 1 số quy định chưa tương thích, chưa thể hiện hết nội dung yêu cầu như là:

(i) Về công bố dữ kiện trọng yếu: Khoản 3 Điều 81 và Khoản 3 Điều 89 quy định: “…sau khi kết thúc điều tra, Cơ quan điều tra công bố kết luận cuối cùng về các nội dung điều tra quy định tại Điều 80 của Luật này. Kết luận cuối cùng của Cơ quan điều tra và các căn cứ chính để ban hành kết luận cuối cùng phải được thông báo bằng phương thức thích hợp cho các bên liên quan trong vụ việc điều tra”. Việc sử dụng thuật ngữ “căn cứ chính để ban hành kết luận cuối cùng” chưa thể hiện tinh thần của Điều 7.6.2 của hiệp định VKFTA, bao gồm các căn cứ “đầy đủ và có   nghĩa” và thời điểm ban hành căn cứ “ngay sau khi áp  dụng biện pháp tạm thời và trước khi ban hành kết luận cuối cùng”.

(ii) Về thời điểm tham vấn theo quy định của Điều 7.7 hiệp định VKFTA là sau khi nhận được đơn kiện và trước khi khởi xướng điều tra, nghĩa là không trong quá trình điều tra.

Tuy nhiên, Khoản 4 Điều 70 Luật Quản lý ngoại thương năm 2017 và Điều 13 Nghị định 10/2018/NĐ-CP về hướng dẫn Luật quản lý ngoại thương lại ch quy định “trong quá trình  điều tra” nghĩa là chưa bao hàm được yêu cầu này trong hiệp định VKFTA.

(iii) Luật quản lý ngoại thương năm 2017 không quy định về nội dung như Điều 7.9 hiệp định VKFTA - Điều tra sau khi bãi bỏ biện pháp do kết quả của một đợt rà soát, cụ thể: “Các Bên thống nhất kiểm tra, với sự chú trọng đặc biệt, bất kỳ đơn yêu cầu khởi xướng điều tra chống bán phá giá đối với một hàng hóa xuất xứ từ bên kia và đối với các biện pháp chống bán phá giá đã hủy bỏ trong 12 tháng trước đó do kết quả của một đợt rà soát. Trong trường hợp việc kiểm tra trước khi khởi xướng cho thấy các tình huống đã thay đổi, việc điều tra sẽ không được tiến hành”. Quy định này của hiệp định VKFTA nhằm tăng cường vai trò của cơ quan  điều tra trong việc thực thi.

Đối với biện pháp tự vệ được quy định trong các bản FTA đều quy định các nước thành viên áp dụng biện pháp tự vệ toàn cầu trong WTO, bên cạnh đó bổ sung thêm quy trình áp dụng biện pháp tự vệ chuyển tiếp hay biện pháp tự vệ song phương. Tuy nhiên, khi chúng  ta so sánh với Luật quản lý ngoại thương năm 2017 của Việt Nam thì nhận thấy:

Trong hiệp định CPTPP và hiệp định VKFTA, đều có quy định khi áp dụng biện pháp tự vệ toàn cầu thì một bên áp dụng biện pháp tự vệ toàn cầu có thể loại trừ hàng nhập khẩu có xuất xứ từ Bên kia nếu hàng nhập khẩu đó không phải là nguyên nhân trọng yếu gây thiệt hại nghiêm trọng hay đe dọa gây thiệt hại nghiêm trọng. Trong khi đó, Luật quản lý ngoại thương của Việt Nam không quy định về vấn đề này thì trong tương lai khi áp dụng, sẽ không có cơ sở pháp lý  để áp dụng.

Đối với biện pháp tự vệ song phương hay chuyển tiếp trong các FTA, Luật quản lý ngoại thương năm 2017 đã có quy định tại Điều 99 - Tự vệ đặc biệt. “Tự vệ đặc biệt là biện pháp tự vệ được Bộ trưởng Bộ Công Thương quyết định áp dụng trong trường hợp gia tăng quá mức hàng hóa nhập khẩu vào Việt Nam do kết quả của việc giảm thuế theo lộ trình của điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.”và“Việc điều tra, áp dụng biện pháp tự vệ đặc biệt phải tuân thủ điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.” được xem là quy định tương thích với các quy định về tự vệ song phương các hiệp định FTA này. Để thực hiện điều này, Thông tư số 19/2019/TTBCT ngày 30 tháng 9 năm 2019 của Bộ Công Thương hướng dẫn áp dụng biện pháp tự vệ đặc biệt để thực thi Hiệp định đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) đã  được ban hành. Cho nên, trong tương lai, khi Hiệp định EVFTA có hiệu lực, thì cơ quan nhà  nước có thẩm quyền tiếp tục cần phải ban hành thêm văn bản Thông tư hướng dẫn áp dụng biện pháp tự vệ đặc biệt để thực thi Hiệp định thương mại tự do Việt Nam - Liên minh Châu  u (EVFTA).

Bên cạnh đó, đội ngũ nhân lực của cơ quan thực thi các biện pháp PVTM còn mỏng, vì vậy cần có chính sách phát triển nguồn nhân lực trong việc thực thi các biện pháp này. Cơ quan nhà nước về lâu dài cần nghiên cứu và ban hành Chiến lược bảo vệ các ngành sản xuất trong nước trước bối cảnh kinh tế hiện nay. Trong đó xác định mục tiêu và những giải pháp cụ thể theo lộ trình giai đoạn để thực hiện; Tăng cường các hoạt động cảnh báo nguy cơ xảy ra các vụ kiện về PVTM cho các doanh nghiệp biết, giúp doanh nghiệp chủ động phòng ngừa và ứng phó cũng như đẩy mạnh công tác chống các hành vi gian lận thương mại về xuất xứ hàng hóa trên phạm vi toàn quốc gia; Tăng cường các hoạt động tuyên truyền, phổ biến về quy định các biện pháp PVTM trong các bản FTA cho các doanh nghiệp như sổ tay về FTA.

Về phía các doanh nghiệp Việt Nam: Theo Cục Phòng vệ Thương mại (2019), doanh nghiệp Việt Nam chưa sử dụng hoặc ứng phó với các biện pháp PVTM một cách hiệu quả. Trên thực tế, nhiều doanh nghiệp xuất khẩu Việt Nam còn bị động, chưa thực sự nhận thức rõ ràng về nguy cơ xảy ra các vụ việc điều tra PVTM cũng như hệ quả bất lợi của các vụ việc này đối với hoạt động sản xuất, xuất khẩu của doanh nghiệp, thậm chí  là của cả ngành. Bên cạnh đó, các doanh nghiệp đôi khi cũng chưa chủ động và tích cực trong việc chuẩn bị, ứng phó với các vụ điều tra PVTM.

Việc các doanh nghiệp thiếu hiểu biết, chưa thực sự chủ động và thực hiện có hiệu quả là rào cản lớn trong việc sử dụng các biện pháp PVTM. Các hoạt động trong hiệp hội doanh nghiệp chưa thực sự được đẩy mạnh, nâng cao hiệu quả phối hợp hành động trong việc áp dụng các biện pháp PVTM. Mặt khác, hiện nay các doanh nghiệp cũng chưa đa dạng các công  cụ  chiến  lược  kinh  doanh,  cần  phải  thúc  đẩy  lực  lượng  nghiên  cứu  thị  trường,  tăng cường xuất khẩu vào những thị trường tiềm năng khác.

4. Kết luận

Cùng với quá trình tự do hóa thương mại thì các biện pháp phòng vệ thương mại được xem là công cụ quan trọng nhằm duy trì trật tự thương mại để đảm bảo sự công bằng, tránh tình trạng lạm dụng một cách quá mức trong việc bảo hộ ngành sản xuất nội địa. Các quy định về biện pháp phòng vệ thương mại trong các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới này được xem là quy định WTO+. Do đó, việc tìm hiểu nội dung các biện pháp phòng vệ thương mại c ng như đánh giá sự tác động của chúng đến pháp luật và vấn đề thực thi là việc làm hết sức quan trọng hiện nay.

Ths. Phạm Thị Hồng My - Trường Đại học Sài Gòn

(Bài viết được trình bày tại Hội thảo khoa học quốc gia “ Tác động của các Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới đến thương mại và đầu tư Việt Nam”)

Theo Tạp chí Tri thức Xanh - Số 68 -21