Thời gian qua, những ảnh hưởng của dịch bệnh COVID - 19 đã tác động sâu rộng đến mọi mặt của nền kinh tế thế giới, đặt ra không ít khó khăn trong việc giải bài toán về cân đối ngân sách nhà nước của mỗi quốc gia nói chung và Việt Nam nói riêng. Trong phạm vi bài viết, tác giả nghiên cứu các vấn đề liên quan đến cân đối NSNN tại Việt Nam đặc biệt trong bối cảnh dịch bệnh đặt ra nhiều áp lực lên NSNN, từ đó đưa ra các khuyến nghị để nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng NSNN.

Đặt vấn đề

Ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng đối với toàn bộ các hoạt động kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng của mỗi quốc gia. Tại Việt Nam, NSNN gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương gồm ngân sách của các cấp chính quyền địa phương (ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, ngân sách cấp huyện, thị xã trực thuộc tỉnh, ngân sách cấp xã phường, thị trấn). Công tác quản lý NSNN đóng vai trò quan trọng nâng cao hiệu quả tài chính của Nhà nước, đảm bảo sử dụng một cách tối ưu các nguồn lực của nhà nước đáp ứng nhu cầu phát triển mọi mặt đời sống xã hội, an ninh, quốc phòng.

Trong thời gian qua, trước những tác động của dịch bệnh COVID - 19 đã gây ra những tác động không nhỏ đến mọi mặt của đời sống kinh tế xã hội ở các quốc gia trên toàn thế giới nói chung và Việt Nam nói riêng, đặt gánh nặng lên ngân sách của mỗi quốc gia trong vấn đề chi trả để ổn định tình hình dịch bệnh. Những áp lực này có thể dẫn đến nguy cơ gây bội chi NSNN. Trong phạm vi bài nghiên cứu, tác giả tập trung vào các vấn đề liên quan đến thu, chi, cân đối NSNN tại Việt Nam chủ yếu trong giai đoạn 2016 - 2020 là giai đoạn thực hiện Nghị quyết số 25/2016/QH14 ngày 9/11/2016 của Quốc hội về Kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia giai đoạn 2016 - 2020 và đưa ra một số các khuyến nghị nhằm nâng cao hiệu quả quản lý NSNN.

Thực trạng cân đối ngân sách nhà nước tại Việt Nam

Trong những năm qua, cùng với quá trình đẩy mạnh đổi mới nền kinh tế đất nước, công tác quản lý thu, chi ngân sách nhà nước và cơ cấu lại ngân sách ở Việt Nam đã có những bước chuyển biến căn bản, hỗ trợ tích cực cho phát triển kinh tế - xã hội. Chính phủ đã thực hiện nhiều biện pháp quan trọng để tăng cường sự công khai minh bạch trong quản lý NSNN. Luật NSNN năm 2015 đã sửa đổi bổ sung nhiều nội dung quan trọng, theo đó các quy định về công khai minh bạch NSNN đã có những sửa đổi rõ ràng hơn về đối tượng, nội dung công khai.

Về thu ngân sách nhà nước, theo quy định tại Điều 5, Luật NSNN 2015 thì thu NSNN tại Việt Nam bao gồm toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí, toàn bộ các khoản phí thu từ hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện, các khoản viện trợ không hoàn lại và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. Trong đó thuế là khoản thu chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng thu NSNN (khoảng 90%).

Thu NSNN tại Việt Nam giai đoạn 2016 - 2020 đều vượt so với dự toán ban đầu. Tình hình thu NSNN trong giai đoạn 2016 - 2020 mang những dấu hiệu tích cực trong bối cảnh phải đối mặt với những khó khăn, thách thức từ môi trường kinh tế vĩ mô mang lại.

Mức tăng thu NSNN qua các năm, năm 2017 tăng thu NSNN 15,87% so với 2016, năm 2018 mức tăng này được duy trì ở 11,04%, thu NSNN năm 2019 tăng 8,03% so với năm 2018, tăng 9,77% so với dự toán. Nhìn vào số liệu có thể thấy tỉ lệ tăng thu NSNN có xu hướng giảm. Nguyên nhân thu NSNN tăng trưởng chậm hơn là do Chính phủ có những điều chính trong chính sách thuế nhằm hỗ trợ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Về cơ cấu thu ngân sách, thu NSNN ở Việt Nam cơ bản được chia thành 4 nhóm chính: thu từ nội địa, thu từ dầu thô, thu cân đối từ hoạt động xuất nhập khẩu, thu viện trợ. Trong cơ cấu các nguồn thu của NSNN, thu từ nội địa chiếm tỷ trọng chủ yếu. Trong 2 năm gần đây tỷ trọng thu từ dầu thô có xu hướng giảm dần, thu từ nội địa có xu hướng tăng dần, cụ thể, tỷ trọng thu từ dầu thô giảm dần (4.64% à 3.63%) và tỷ trọng thu nội địa tăng dần (79.84% à 81.88%). Thu NSNN từ xuất nhập khẩu giảm từ 15,74% năm 2016, xuống còn 14,2% năm 2019. Việc giảm thu từ dầu thô thể hiện xu hướng ngày càng tốt hơn vì thu từ dầu thô không có tính bền vững lâu dài, thu từ xuất nhập khẩu giảm trong tổng thu NSNN theo lộ trình cắt giảm thuế quan theo các hiệp định về tự do thương mại đã được ký kết. Những nỗ lực của chính phủ, các cơ quan, bộ ngành cùng với các biện pháp đẩy mạnh chống thất thu thuế đã mang lại những kết quả tốt trong quản lý thu NSNN, cơ cấu thu NSNNN được điều chỉnh bền vững hơn. Dịch COVID - 19 diễn biến phức tạp khiến cho ngành nghề trong nền kinh tế bị ảnh hưởng, dự báo tăng trưởng kinh tế đạt thấp, giá dầu thô giảm sâu cùng với hàng loạt chính sách thu NSNN được điều chỉnh để hỗ trợ các cá nhân, doanh nghiệp trong nền kinh tế có tác động làm giảm thu NSNN. Mức dự toán ngân sách nhà nước năm 2020 với tổng số thu ngân sách nhà nước là 1.512.300.000 triệu đồng theo đó khó đạt được khi mà năm 2020, Việt Nam đã thực hiện giãn cách xã hội, kiểm soát dịch bệnh, hàng loạt hoạt động tạm dừng dẫn đến sức tiêu dùng trong nước giảm, ảnh hưởng tới nguồn thu NSNN. Số liệu từ Tổng cục thống kê cho thấy, tổng thu NSNN từ đầu năm đến thời điểm 15/8/2020 mới đạt khoảng 53.7% dự toán năm.

Về chi NSNN, theo quy định tại Điều 5, Luật NSNN 2015 thì chi NSNN bao gồm: Chi đầu tư phát triển, chi dự trữ quốc gia, chi thường xuyên, chi trả nợ lãi, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Trong đó chi thường xuyên thường chiếm tỷ trọng cao nhất trong tổng chi NSNN.

Căn cứ vào số liệu từ hình 2 và bảng 1 có thể thấy giai đoạn 2016 - 2020, chi NSNN hàng năm đều cao hơn so với dự toán, tốc độ tăng chi mạnh nhất là năm 2017 là 12,88%, con số này giảm dần ở các năm 2018, 2019, tuy nhiên trước những diễn biến phức tạp của dịch bệnh Covid-19, dự báo tốc độ tăng chi NSNN cao hơn so với những năm trước đó. Tốc độ tăng chi từ 2016 - 2020 tăng khoảng 1,35 lần, chi NSNN thực tế hàng năm thường cao hơn so với mức dự toán Quốc hội đề ra. Năm 2016 chi NSNN giảm 13,79%, điều này cho thấy nguồn lực nhà nước đã được sử dụng tốt hơn, chất lượng công tác điều hành quản lý nhà nước cũng đạt hiệu quả cao hơn, tuy nhiên đến năm 2017 lại tăng 12,88% và đến năm 2018 giảm nhẹ xuống còn 10,57%. Trong năm 2019 chi NSNN đã được kiểm soát chặt chẽ, tốc độ tăng chi NSNN được cải thiện đáng kể giảm xuống còn 3,2% và đến năm 2020 dự toán tăng lên 6,97%.       

Giai đoạn 2016 - 2020, chi NSNN chặt chẽ trong phạm vi dự toán, tiếp tục cơ cấu lại chi NSNN, tăng tỷ trọng dự toán chi đầu tư phát triển, giảm tỷ trọng dự toán chi thường xuyên. Chi thường xuyên gồm các khoản chi gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của nhà nước, là các khoản chi mang tính chất tiêu dùng, chiếm tỷ lệ khoảng 60% trong tổng chi NSNN, chi đầu tư phát triển dao động ở mức 25% và có xu hướng tăng lên trong những năm gần đây, đây là các khoản chi đóng vai trò tạo động lực cho phát triển kinh tế. Hoạt động chi NSNN hàng năm cũng được điều chỉnh linh hoạt theo các mục tiêu vĩ mô được đưa ra phù hợp với mô hình tăng trưởng của Việt Nam.

Từ việc phân tích tình hình thu chi ngân sách có thể thấy rằng, trong giai đoạn 2016 - 2020, mặc dù thu NSNN có sự gia tăng, cơ cấu các khoản chi NSNN được điều chỉnh theo hướng phù hợp hơn nhưng chi NSNN luôn vượt thu, vượt dự toán dẫn tới tình trạng mất cân đối NSNN. Các khoản chi để phòng chống dịch bệnh, chi hỗ trợ người dân gặp khó khăn cùng các giải pháp hỗ trợ các thành phần trong nền kinh tế khôi phục sản xuất kinh doanh, hỗ trợ việc làm cũng đặt lên bài toán khó cho NSNN khi mà NSNN vẫn phải đảm bảo các khoản chi cho đầu tư phát triển, chi chế độ chính sách. Dự toán chi NSNN năm 2020 là 1.747.100.000 triệu đồng, tuy nhiên mức chi này trên thực tế sẽ cao hơn trong bối cảnh dịch bệnh vẫn diễn biến hết sức khó lường trên phạm vi toàn cầu. Theo thống kê từ Bộ Tài chính, tính đến Quý 3/2020, NSNN đã chi khoảng gần 20.000 tỷ đồng cho phòng, chống dịch và các hoạt động hỗ trợ người dân trước những ảnh hưởng của dịch bệnh COVID - 19. Bên cạnh những vấn đề áp lực chi này thì NSNN cũng phải đối diện với áp lực trả nợ công trong năm 2020, 2021 cũng đặt ra nhiều khó khăn trong việc cân đối thu chi ngân sách tại Việt Nam.

Bội chi NSNN xảy ra khi tổng chi lớn hơn tổng thu trong năm ngân sách, tình trạng mất cân đối ngân sách kéo dài có thể dẫn đến lạm phát, ảnh hưởng không tốt đến ổn định kinh tế, xã hội của mỗi quốc gia. Tại Việt Nam, bội chi NSNN có xu hướng giảm vào các năm 2017, 2018 nhưng lại có xu hướng tăng lên trong 2 năm 2019, 2020. Tỷ lệ bội chi NSNN so với GDP thực hiện so với kế hoạch đã có xu hướng giảm. Bội chi NSNN năm 2017, 2018, 2019 giảm so với dự toán dao động khoảng từ 0,2-0,9%. Nguyên nhân dẫn đến bội chi NSNN trong thời gian qua do nhiều yếu tố trong đó có những yếu tố từ phía khách quan, chủ quan mang lại từ tình hình kinh tế thế giới và trong nước. Năm 2017, nền kinh tế thế giới có nhiều triển vọng khả quan, tăng trưởng ổn định ở hầu hết các thị trường như như thị trường chứng khoán, dầu mỏ, kinh tế Việt Nam cũng có nhiều khởi sắc với mức tăng trưởng kinh tế đạt mức 6,8%, vượt chỉ tiêu mà Quốc hội đưa ra, đây cũng là năm bội chi NSNN ở mức thấp nhất. Từ năm 2018 đến nay kinh tế thế giới cũng chứng kiến nhiều bất ổn từ cuộc chiến thương mại Mỹ- Trung, tác động của dịch bệnh COVID - 19, dịch tả lợn châu Phi, thiên tai… cũng khiến cho nền kinh tế Việt Nam chịu nhiều tác động, bên cạnh đó việc quản lý thu chi NSNN cũng còn tồn tại nhiều bất cập, hiệu quả phân bổ và sử dụng các nguồn lực chưa cao đã ảnh hưởng đến sự cân bằng trong thu chi NSNN. Vấn đề bội chi NSNN có thể gây ra những ảnh hưởng sâu rộng đến các hoạt động kinh tế xã hội. Thâm hụt NSNN sẽ cần phải bù đắp thông qua các nguồn như vay nợ trong nước và quốc tế, phát hành tiền…mỗi biện pháp đều có những hạn chế và những ảnh hưởng nhất định, trong khi đó nguồn thu chủ yếu của NSNN là từ thuế, phí, lệ phí, việc tăng các khoản thu sẽ ảnh hưởng đến khả năng kích cầu nền kinh tế tác động tiêu cực ngược trở lại đối với sự tăng trưởng kinh tế.

Một số khuyến nghịDịch bệnh COVID - 19 đã tạo ra những ảnh hưởng sâu rộng đến mọi mặt của nền kinh tế xã hội tạo áp lực đối với NSNN. Trong thời gian vừa qua, dưới tác động của đại dịch COVID - 19, hàng loạt các biện pháp cách ly, giãn cách xã hội để hạn chế sự lây lan của dịch bệnh ảnh hưởng tới các hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ trong nền kinh tế, tạo áp lực lên thu NSNN. Các biện pháp chống dịch được thực hiện cùng với nhu cầu trang bị cơ sở vật chất, trang thiết bị y tế, những chính sách hỗ trợ người dân trong thời kỳ dịch bệnh đã ảnh hưởng lớn tới chi NSNN. Thu - Chi ngân sách nhà nước bị ảnh hưởng khiến cho bài toán về cân đối NSNN trở nên khó khăn hơn.

Trong nghiên cứu “Which emerging markets are in most financial peril?” của The Econo-mist, tháng 5/2020 đánh giá tình hình tài chính tại 66 quốc gia trên thế giới dựa trên các tiêu chí về nợ công, chi phí đi vay, dự trữ ngoại hối và các khoản nợ nước ngoài thì Việt Nam được xếp thứ 12, với các chỉ số ở ngưỡng an toàn. Cũng theo đánh giá của nghiên cứu này, COVID - 19 làm tổn thương các nền kinh tế mới nổi theo ít nhất 3 cách: khóa dân số của họ, làm tổn hại thu nhập từ xuất khẩu và ngăn cản các dòng vốn nước ngoài, dự báo ngay cả khi đại dịch giảm dần vào nửa cuối năm thì GDP ở các nước đang phát triển cũng thấp hơn so với dự báo, để vượt qua khủng hoảng, các nền kinh tế này có thể cần ít nhất 2,5 triệu USD từ các nguồn nước ngoài hoặc dự trữ quốc gia. Như vậy, để vượt qua khủng hoảng, nước ta vẫn phải đối mặt với rất nhiều vấn đề, trong đó áp lực về bội chi NSNN là không hề nhỏ. Trước những áp lực chi NSNN, Bộ tài chính cũng đã ban hành các văn bản hướng dẫn các bộ, ngành, chính quyền các cấp trong việc cắt giảm các kinh phí hội nghị, chi phí công tác, các khoản chi mua sắm chưa thực sự cần thiết…

Từ việc nghiên cứu, đánh giá tình hình NSNN tại Việt Nam trước những ảnh hưởng của dịch bệnh COVID - 19, tác giả bài viết đưa ra một số khuyến nghị nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng NSNN như sau:

Thứ nhất: Nâng cao năng lực khoa học và công nghệ. Năng lực khoa học công nghệ được xem là yếu tố quan trọng để tạo động lực phát triển kinh tế, ổn định xã hội. Thúc đẩy nghiên cứu, ứng dụng khoa học trong quản lý cũng góp phần làm giảm các chi phí trong quản lý và hoạt động tại các đơn vị. Khoa học công nghệ cũng có vai trò quản trọng trong việc thúc đẩy tinh giảm các chi phí quản lý nhà nước nói chung và đẩy lùi dịch bệnh nói riêng. Trước những diễn biến của dịch COVID - 19 được xác định là lâu dài và phức tạp thì việc đẩy mạnh các hoạt động khoa học công nghệ, nghiên cứu khoa học, chế tạo thiết bị y tế, vacxin là yếu tố quan trọng để nâng cao năng lực sản xuất trong nước, tiết kiệm các khoản chi tiêu công cho dịch vụ y tế. Ngày 21/4/2020, Bộ Khoa học và công nghệ cũng ban hành Chỉ thị 01/CT-BKHCN về “Nâng cao năng lực khoa học và công nghệ nhằm tháo gỡ khó khăn, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, bảo đảm an sinh xã hội và đời sống nhân dân trong bối cảnh tác động của dịch covid-19” trong đó nhấn mạnh việc tập trung nghiên cứu các sản phẩm phục vụ công tác phòng chống dịch COVID - 19. Để chỉ thị đi vào đời sống, cần có sự phối kết hợp chặt chẽ giữa các bộ, ban ngành từ trung ương đến địa phương, đẩy mạnh các giải pháp ứng dụng giao dịch trực tuyến vừa có thể tiết kiệm chi phí quản lý hành chính, vừa tạo điều kiện tiết kiệm thời gian cũng như các giao dịch trực tuyến góp phần hạn chế sự lây lan của dịch bệnh. Sở giao dịch công nghệ tại các tỉnh cần có sự phối hợp chặt chẽ với các trường đại học, viện nghiên cứu để xây dựng các chương trình hợp tác nghiên cứu, triển khai ứng dụng trên cơ sở sử dụng kinh phí từ nhiều nguồn khác nhau, tiết kiệm tối đa nguồn NSNN được sử dụng.

Thứ hai: Nâng cao chất lượng công tác dự báo. Công tác dự báo đóng vai trò quan trọng trong việc lập dự toán thu chi NSNN. Dự toán thu chi NSNN được lập trên cơ sở các nhiệm vụ kinh tế xã hội trong năm Các dự báo về tốc độ tăng trưởng kinh tế, dự báo, thu chi, các báo cáo tác động đầu tư, tình hình kinh tế, xã hội, môi trường, nhận diện các cơ hội và thách thức từ môi trường vĩ mô… là cơ sở lập dự toán thu chi sát với thực tế, đảm bảo hiệu quả trong việc cân đối NSNN, phân bổ ngân sách một cách hợp lý, hạn chế tình trạng bất cập trong quản lý và sử dụng ngân sách.

Thứ ba: Tối ưu hóa việc sử dụng các nguồn NSNN, tăng cường kỷ luật NSNN. Trong bối cảnh dịch bệnh còn diễn biến kéo dài với những ảnh hưởng phức tạp việc rà soát, tiết kiệm các khoản chi tiêu là điều hết sức cấp thiết trên cơ sở vừa đảm bảo các mức chi tiêu hợp lý cho hoạt động, vừa đảm bảo ngân sách để phòng chống dịch bệnh, tăng cường khai thác các nguồn thu, tìm kiếm các giải pháp tháo gỡ khó khăn, ưu đãi về thuế để hỗ trợ thúc đẩy người dân, các doanh nghiệp trong nước phục hồi sản xuất kinh doanh, ổn định đời sống. Bên cạnh đó, việc tăng cường kỷ luật ngân sách cũng là yếu tố quan trọng để nâng cao hiệu quả trong quản lý NSNN. Việc nâng cao chất lượng công tác thanh tra, kiểm tra thu chi ngân sách cần được thực hiện một cách chặt chẽ từ trung ương tới địa phương, nâng cao chất lượng công tác thẩm định các dự án sử dụng NSNN, cải thiện tính minh bạch trong quản lý sử dụng NSNN cũng như nâng cao hiệu lực thực thi của các văn bản pháp luật, đảm bảo phân bổ các nguồn lực một cách hợp lý, tránh thất thoát NSNN.

Thứ tư: Tích cực triển khai cơ chế tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu, xã hội hóa dịch vụ công. Khi nền kinh tế càng hội nhập sâu rộng thì việc nâng cao tính tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp có thu có vai trò quan trọng trong việc giảm gánh nặng cho NSNN. Dịch COVID - 19 diễn ra trong bối cảnh cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 ngày càng ảnh hưởng sâu rộng trong mọi mặt của đời sống kinh tế xã hội trên toàn thế giới thì việc từng bước triển khai cơ chế tự chủ tài chính cũng là bước đệm quan trọng để các đơn vị này thích ứng với những thay đổi trong hoạt động, nâng cao năng lực quản trị, hoàn thiện và đổi mới cơ chế tài chính, tận dụng các nguồn lực trong và ngoài đơn vị từ đó nâng cao năng lực hoạt động trước tình hình mới. Bên cạnh đó, việc xã hội hóa dịch vụ công, huy động các nguồn lực xã hội để cùng với NSNN trong đầu tư các dịch vụ công cộng, đáp ứng nhu cầu của công chúng cũng mang lại nhiều lợi ích trong việc giảm bớt áp lực cho NSNN, huy động được tối ưu sự tham gia của các tổ chức cá nhân trong quá trình cung ứng các dịch vụ công cộng, đảm bảo đáp ứng nhu cầu của người dân một cách tối ưu.

TS. Vương Thị Minh Đức

Học viện Ngân hàng - Phân viện Bắc Ninh

Theo Tạp chí Tri thức Xanh - Số 68 -21