Nhân dân thực hiện quyền làm chủ Nhà nước bằng cách sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và HĐND là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Nhân dân với vai trò là chủ thể quyền lực Nhà nước, có quyền yêu cầu Nhà nước phải công khai, minh bạch và giải trình về việc chấp hành pháp luật trong điều hành phát triển kinh tế - xã hội của mình. Mặt khác, Nhà nước là của nhân dân nên nhà nước phải có trách nhiệm chủ động công khai, minh bạch và giải trình để nhân dân biết quyền của mình trao cho Nhà nước đang được sử dụng như thế nào, tiền thuế mình đóng góp được sử dụng ra sao, qua đó mới thể hiện đúng tư tưởng “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, giám sát” của Chủ tịch Hồ Chí Minh. Trong bài khuôn khổ bài viết này, tác giả nghiên cứu, phân tích góc độ công khai, minh bạch trong tư tưởng Hiến pháp Việt Nam, qua đó cho thấy quyền làm chủ của nhân dân đối với đất nước.

Quan điểm về công khai, minh bạch

Trong tiếng Anh, công khai là “Transparency”. Theo Đại từ điển Tiếng Việt thì công khai là "không giấu diếm, bí mật mà cho mọi người cùng biết". Cụm từ “công khai” thường đi cùng và gắn liền cụm từ “minh bạch”. Cũng theo Đại từ điển Tiếng Việt thì minh bạch là "sáng rõ, rành mạch". Với ý nghĩa và bản chất như vậy nên “công khai, minh bạch” luôn được sử dụng như một biện pháp hữu hiệu để phòng, chống các hành vi tiêu cực trong các hoạt động có tổ chức, đặc biệt là hoạt động của các cơ quan được trao quyền lực công. Theo đó, công khai, minh bạch trong hoạt động của Nhà nước là việc công bố chi tiết, rõ ràng dữ liệu, thông tin được tạo ra trong quá trình cơ quan nhà nước tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật, được người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước đó ký, đóng dấu hoặc xác nhận bằng văn bản. Thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch là nghĩa vụ, trách nhiệm của cơ quan Nhà nước, là cơ sở pháp lý tạo ra sự ràng buộc giữa trách nhiệm, quyền lợi của những người có chức vụ và quyền hạn của họ trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao để tạo ra những dữ liệu, thông tin phải bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả, trung thực và khách quan. Hạn chế tình trạng lợi dụng chức vụ, quyền hành để hạch sách, nhũng nhiễu, cơ hội cá nhân của những cán bộ, công chức được giao thực hiện quyền lực công. Mặt khác, đây cũng là để công dân thực hiện quyền làm chủ, quyền giám sát, cũng như trách nhiệm, nghĩa vụ của công dân trong việc chủ động tham gia thực hiện pháp luật, cùng nhà nước xây dựng và hoạch định chính sách phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh, an toàn và phát triển bền vững đất nước.

Lịch sử công khai, minh bạch trong hiến pháp Việt Nam

Ngay sau khi giành được độc lập, Chủ tịch Hồ Chí Minh thay mặt quốc dân, đồng bào tuyên bố thành lập Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ngày 2/9/2945 và bản Hiến pháp năm 1946 được đánh giá là tiến bộ, dân chủ không kém một bản hiến pháp nào trên thế giới về quyền công dân: “Nghị viện họp công khai, công chúng được vào nghe. Báo chí được phép thuật lại các cuộc thảo luận và quyết nghị của Nghị viện” và “các phiên tòa án đều phải công khai, trừ những trường hợp đặc biệt”, điều này cũng thể hiện tính công khai, minh bạch trong thực hiện pháp luật về quyền và nghĩa vụ của cơ quan lập pháp và của nhân dân. Tuy nhiên, do bối cảnh lịch sử, điều kiện thực tế mà pháp luật chưa quy định bắt buộc Nhà nước phải công khai, minh bạch những thông tin, dữ liệu được tạo ra trong quá trình hoạt động, điều hành quản lý của nhà nước trước nhân dân. 

Như vậy, trong tư tưởng lập pháp của Hiến pháp năm 1946 chỉ quy định về sự công khai các cuộc họp của Nghị viện (là cơ quan lập pháp của nước Việt Nam dân chủ Cộng hòa) hoặc những thông tin liên quan đến hoạt động xét xử của Tòa án (cơ quan Tư pháp lúc bấy giờ). Với tư cách là đạo luật gốc thì Hiến pháp năm 1946 chưa thể hiện được nguyên tắc công khai, minh bạch hóa hoạt động, điều hành trong quản lý Nhà nước, cũng như quyền được tiếp cận thông tin của nhân dân (chủ nhân của đất nước). Do đó, các chính sách, pháp luật thời kỳ này chưa thể hiện được trách nhiệm, nghĩa vụ của các cơ quan công vụ trong việc phải công khai, minh bạch các dữ liệu, thông tin tạo ra. 

Trong hoàn cảnh lịch sử nhất định, về mặt lập pháp, Hiến pháp năm 1959 đã hạn chế đối tượng được tham dự trực tiếp trong các phiên họp của Quốc hội, cũng không quy định Quốc hội phải họp công khai. Trong hành pháp, quyền làm chủ của nhân dân được thông qua các đại biểu Quốc hội và HĐND các cấp để thực hiện giám sát, chất vấn Hội đồng Chính phủ và các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ. Tất cả các cơ quan Nhà nước chịu sự kiểm soát của nhân dân nhưng không quy định cụ thể về nội dung, hình thức kiểm soát, và do đó nhân dân không có cơ sở pháp lý để yêu cầu nhà nước phải công khai, minh bạch trong hoạt động của mình. Riêng trong lĩnh vực tư pháp “việc xét xử tại các Tòa án nhân dân đều công khai, trừ những trường hợp đặc biệt do luật quy định”, nội dung này cũng được lặp lại trong Hiến pháp năm 1980.

Hiến pháp năm 1992, những hạn chế trong quy định của pháp luật về công khai, minh bạch vẫn chưa được cởi mở, song quyền kiểm soát trực tiếp của nhân dân đã được thay bằng giám sát gián tiếp thông qua đại biểu Quốc hội, HĐND, và mở rộng hình thức dân chủ bằng quy định “công dân có quyền được thông tin”. Tuy nhiên, thông tin ở đây là gì, nội dung thông tin ra sao, hình thức nào để người dân được thông tin thì vẫn còn những hạn chế, và như vậy trách nhiệm chủ động công khai, minh bạch thông tin trong Hiến pháp vẫn chưa được quy định. Tuy nhiên Hiến pháp 1992 và sửa đổi 2001 chưa quy định về công khai, minh bạch thông tin, nhưng trên tinh thần dân chủ, thực hiện pháp luật về quyền công dân, Luật PCTN năm 2005 ra đời và là đạo luật đầu tiên nêu ra khái niệm về công khai, minh bạch và khái quát được nguyên tắc công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị khi tham gia quản lý điều hành đất nước. Theo đó, công khai là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị công bố, cung cấp thông tin chính thức về văn bản, hoạt động hoặc về nội dung nhất định; chính sách, pháp luật và việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật phải được công khai, minh bạch, bảo đảm công bằng, dân chủ; cơ quan, tổ chức, đơn vị phải công khai hoạt động của mình, trừ nội dung thuộc bí mật Nhà nước và những nội dung theo quy định của Chính phủ. Bên cạnh quy định trách nhiệm công khai, minh bạch thông tin của các cơ quan, đơn vị, Luật cũng quy định cụ thể về các hình thức công khai thông tin để người dân biết. Việc ban hành Luật PCTN năm 2005 được đánh dấu là một bước tiến quan trọng trong thực hiện dân chủ, nhân quyền và được tiếp tục thể hiện trong Luật PCTN sửa đổi năm 2007 và 2012. Tuy nhiên, Luật PCTN mới chỉ là “luật con”, không có giá trị pháp lý trong việc điều chỉnh các luật khác phải tuân theo.

Bên cạnh đó, Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 đã bao quát được một phạm vi khá rộng những vấn đề liên quan đến việc công khai, minh bạch thông tin đến nhân dân với nguyên tắc thực hiên công khai, minh bạch trong quá trình thực hiện dân chủ ở cấp xã. Về cơ bản, Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước Việt Nam theo 4 cấp: Cấp Trung ương, cấp Tỉnh, cấp Huyện và cấp xã. Xã là cấp hành chính nhỏ nhất nhưng toàn bộ nhân dân lại thuộc quản lý trực tiếp của cấp này, vì vậy quy định những nội dung công khai, minh bạch ở cấp xã cũng giúp nhân dân tiếp cận được thông tin trong thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch của Nhà nước. 

Trên tinh thần dân chủ, nhân quyền và từng bước xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Hiến pháp năm 2013 đã quy định rõ ràng “Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân". Đây được xem như là một nguyên tắc về công khai, minh bạch khi mọi cơ quan quản lý Nhà nước đều có nghĩa vụ tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của người dân khi được yêu cầu. Việc xuất hiện trong Hiến pháp – đạo luật gốc của quốc gia về quan điểm công khai, minh bạch là điều hết sức quan trọng và ý nghĩa, nó thể hiện tư tưởng định hướng cho các đạo luật “con” phải chấp hành theo và coi công khai, minh bạch như một nguyên tắc bắt buộc khi xây dựng các luật nói riêng và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nói chung.

Mặt khác, Luật PCTN 2018 cũng quy định nội dung thông tin phải công khai: 

“1. Cơ quan, tổ chức, đơn vị phải công khai, minh bạch theo quy định của pháp luật về các nội dung sau đây: a) Việc thực hiện chính sách, pháp luật có nội dung liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của cán bộ, công chức, viên chức; người lao động; cán bộ, chiến sĩ trong lực lượng vũ trang và công dân; b) Việc bố trí, quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công hoặc kinh phí huy động từ các nguồn hợp pháp khác; c) Công tác tổ chức cán bộ của cơ quan, tổ chức, đơn vị; quy tắc ứng xử của người có chức vụ, quyền hạn; d) Việc thực hiện chính sách, pháp luật có nội dung không thuộc trường hợp quy định tại các điểm a, b và c khoản này mà theo quy định của pháp luật phải công khai, minh bạch.

2. Cơ quan, tổ chức, đơn vị trực tiếp giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân khác ngoài nội dung công khai, minh bạch quy định tại khoản 1 Điều này còn phải công khai, minh bạch về thủ tục hành chính.”

Nghị quyết đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII cũng gián tiếp thừa nhận tính công khai, minh bạch trong việc quản lý và điều hành đất nước, với mục tiêu tổng quát tăng cường xây dựng Đảng trong sạch, vững mạnh, nâng cao năng lực lãnh đạo và sức chiến đấu của Đảng …; Xây dựng tổ chức bộ máy của toàn hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, đẩy mạnh đấu tranh phòng, chống tham nhũng. Như vậy, để có một hệ thống chính trị trong sạch vững mạnh, đẩy lùi phòng, chống tham nhũng thì phải nâng cao tính giám sát của dân với chính quyền mà để làm được điều đó không có cách nào hiệu quả bằng công khai, minh bạch và thực hiện dân chủ, nhân quyền và nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Trong công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, hệ thống chính sách, pháp luật Việt Nam cũng từng bước được hoàn thiện, bảo đảm tính toàn diện, lấy con người làm trung tâm trong xây dựng và thực hiện chính sách. Tuy nhiên, để thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch được hiệu quả hay tư tưởng “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, giám sát” của Chủ tịch Hồ Chí Minh, cần cụ thể hóa hơn nữa về tư tưởng, nhận thức của cả hệ thống chính trị, của cán bộ, công chức và năng lực, nhận thức pháp luật của nhân dân về quyền và nghĩa vụ của mình.

Thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch

Với hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước, một trong những chức năng chủ yếu là cung cấp dịch vụ hành chính (dịch vụ công) cho công dân, tổ chức, doanh nghiệp. Hoạt động này mang tính chất phục vụ nhân dân nhiều hơn, hiệu quả của hoạt động hành chính công vụ xét dưới góc độ cung cấp dịch vụ công được đánh giá bằng mức độ hài lòng của người dân và chất lượng, hiệu quả cung cấp dịch vụ. Nói cách khác, khi chất lượng và hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính được nâng cao thì mức độ hài lòng của nhân dân cũng tăng lên, điều đó phụ thuộc vào trách nhiệm thực hiện pháp luật, mức độ công khai, minh bạch trong hoạt động hành chính.

Ở Việt Nam, quản lý hành chính Nhà nước là một quá trình được xác định từ khâu ra quyết định quản lý Nhà nước (xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật), chỉ đạo việc tổ chức thực hiện đến thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định đó. Trong những năm qua, thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan, đơn vị đã có chuyển biến rõ nét, nhất là công khai, minh bạch về chính sách pháp luật. Các bộ, ngành, địa phương đã và đang từng bước xây dựng, bổ sung cơ sở dữ liệu về chủ động cung cấp thông tin, hay nói cách khác là công khai thông tin trên các trang thông tin điện tử ngành, địa phương. Hoàn thiện pháp luật về công tác cán bộ, bảo đảm công khai, minh bạch, nhất là trong bổ nhiệm, tuyển dụng cán bộ, công chức, giới thiệu cán bộ ứng cử vào các vị trí lãnh đạo, quản lý của Nhà nước,...; công tác thi tuyển, tiếp nhận cán bộ, công chức đã được quan tâm chấn chỉnh. Việc hoạch định, xây dựng, ban hành cơ chế, chính sách, chế độ, định mức, tiêu chuẩn được khảo sát, công khai lấy ý kiến rộng rãi, tạo điều kiện để công dân cũng như toàn xã hội tham gia giám sát hoạt động của các cơ quan Nhà nước. Công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch từng bước được tăng cường,... 

Tuy nhiên, tổ chức bộ máy hành chính ở Việt Nam hiện còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc trung gian, chưa tinh gọn, hoạt động chưa thực sự hiệu quả. Cán bộ, công chức hiện nay, xét cả về chất lượng và số lượng, chưa ngang tầm với yêu cầu ngày càng cao của giai đoạn phát triển đất nước và hội nhập quốc tế. Chính sách, pháp luật về tuyển dụng, thu hút người thực sự có đức, có tài vào làm việc trong bộ máy Nhà nước và cơ chế cạnh tranh lành mạnh, công khai, minh bạch, dân chủ trong bổ nhiệm, đề bạt cán bộ đang từng bước hoàn thiện. Ngoài ra, lộ trình cải cách hành chính còn chậm, quy trình và thủ tục hành chính còn rườm rà; việc thực hiện công khai, minh bạch trong chính sách, pháp luật ngành còn chưa đồng bộ, điều này gây khó khăn, phiền hà cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân mỗi khi có công việc cần giải quyết tại các cơ quan hành chính nhà nước. Sự quan liêu cùng với những thủ tục hành chính rườm rà, chồng chéo chính là những kẽ hở để một số cán bộ, công chức lợi dụng, sách nhiễu, nguyên nhân chủ yếu là do tổ chức thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch còn chưa phù hợp. 

Trong quá trình hội nhập, phát triển cũng như đời sống vật chất và tinh thân của nhân dân được nâng lên, ý thức và nhận thức pháp luật của nhân dân ngày một cao, đòi hỏi nhà nước phải không ngừng kiện toàn bộ máy tinh gọn, linh hoạt, đội ngũ công chức phải thực sự có tâm, có tài, có đủ năng lực để tiếp nhận và giải quyết nhu cầu thực hiện pháp luật của nhân dân. Mặt khác, tinh thần dân chủ trong pháp luật của tổ chức, cá nhân đã được Hiến pháp quy định, buộc nhà nước phải có trách nhiệm thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch ngày một thiết thực, hiệu quả hơn, qua đó nhân dân thực hiện quyền giám sát, kiểm tra và yêu cầu giải trình khi có nhu cầu. Vì vậy, để quyền lực thực sự thuộc về nhân dân thì Nhà nước với tư cách là một thiết chế đại diện cho quyền lực của nhân dân cần tiên phong trong thực hiện, tuân thủ hiến pháp, pháp luật và quyền công dân. Chủ động hoàn thiện pháp luật, cơ sở dữ liệu phục vụ cung cấp thông tin, công khai và minh bạch thông tin, đồng thời chủ động giải trình và giải trình trình khi có nhu cầu của nhân dân. Công khai, minh bạch không làm mất đi quyền lực Nhà nước, mà thực hiện tốt pháp luật về công khai, minh bạch còn góp phần nâng cao vai trò quản trị nhà nước, tập hợp được sức mạnh đại đoàn kết toàn dân trong xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, trong đấu tranh đầy lùi những biểu hiện suy thoái của cán bộ, công chức; hạn chế tối đa sự lạm quyền để nhũng nhiễu, tham nhũng.

Nguyễn Trung Thành

Theo Tạp chí Tri thức Xanh - Số: 05 - 20