Giống như các quốc gia khác, Việt Nam cần có cơ chế quản trị tốt, minh bạch và có sự tham gia. Để đạt được mục tiêu đó, khi cần thiết, Nhà nước cần củng cố thể chế, và thay đổi luật pháp nhằm đảm bảo minh bạch tài khoá và có cơ chế cho phép người dân và xã hội được biết và tham gia vào quá trình ngân sách. Ở Việt Nam, những nỗ lực từ sáng kiến khảo sát Chỉ số minh bạch ngân sách (OBI) từ 2008 đến nay và tiếp đó là chỉ số Minh bạch Ngân sách cấp tỉnh (POBI) từ 2017 và chỉ số minh bạch ngân sách bộ ngành Trung ương (MOBI) từ 2018 đã chỉ ra rằng cần có thước đo và công cụ thúc đẩy minh bạch ngân sách như là một phương thức tạo sự cạnh tranh và biện pháp cụ thể trong quản trị nguồn lực công hiệu quả. Cơ quan nào sử dụng nguồn lực công từ ngân sách Nhà nước cũng phải đảm bảo về minh bạch và có trách nhiệm giải trình. Thêm vào đó, cơ chế để người dân và xã hội được biết và tham gia trong quá trình ngân sách cũng rất cần thiết để đảm bảo tốt hơn hiệu quả sử dụng ngân sách. 

Bài viết này giới thiệu một số khái niệm và nguyên tắc về minh bạch ngân sách trong mối liên hệ với quản trị Nhà nước. Đồng thời, bài viết tóm tắt kết quả của việc áp dụng một số công cụ thúc đẩy và đo lường minh bạch ngân sách ở Việt Nam, bao gồm OBI, POBI, MOBI và sự thay đổi trong thể chế, pháp luật và vai trò của cơ quan liên quan trong việc đảm bảo minh bạch ngân sách. Điều đó thể hiện những thay đổi hướng tới mục tiêu quản trị tốt ở Việt Nam.

Minh bạch ngân sách và quản trị Nhà nước 

Minh bạch là một trong những đặc trưng của quản trị tốt. Minh bạch có nghĩa là khi đưa ra các quyết định và việc thực hiện các quyết định của nhà nước phải tuân thủ các luật lệ và quy tắc. Nó cũng có nghĩa là thông tin về quá trình ban hành và thi hành các quyết định đó phải được công khai để mọi người, đặc biệt là những người chịu ảnh hưởng bởi các quyết định đó. Không chỉ vậy, minh bạch còn đòi hỏi những thông tin đã nêu phải được công khai một cách đầy đủ, dưới những dạng thức dễ hiểu, bao gồm trên các phương tiện truyền thông, để mọi người có thể trực tiếp tiếp cận. 

Minh bạch có mối quan hệ khăng khít với pháp quyền và trách nhiệm giải trình. Các cơ quan nhà nước phải chịu trách nhiệm giải trình trước những chủ thể bị ảnh hưởng bởi các quyết định hay hành động của mình. Không thể có trách nhiệm giải trình nếu không tôn trọng và thực hiện các nguyên tắc pháp quyền và sự minh bạch. Cốt lõi của mối quan hệ giữa công dân và Nhà nước là những quyết định về cách những nguồn lực công được huy động và chi tiêu. Ngân sách là nơi những câu hỏi quan trọng nhất về vai trò của Nhà nước được nêu ra và giải đáp. Tăng hay giảm chi ngân sách Nhà nước có thể ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp tới cuộc sống của người dân, đặc biệt là các nhóm yếu thế như phụ nữ, người nghèo, trẻ em, người dân tộc thiểu số.

Ngân sách Nhà nước (NSNN) là dữ liệu quan trọng vì chúng thể hiện được các ưu tiên của Nhà nước thông qua các chính sách và chương trình. NSNN là công cụ kinh tế mạnh mẽ nhất của Nhà nước để đáp ứng nhu cầu của người dân, đặc biệt là những người nghèo, người yếu thế. Minh bạch chu trình ngân sách sẽ đem lại cơ hội cho người dân được tham gia vào tiến trình xây dựng chính sách và phân bổ nguồn lực. 

Minh bạch ngân sách được định nghĩa là phải công bố đầy đủ tất cả các thông tin về ngân sách Nhà nước một cách kịp thời và có hệ thống. Nếu NSNN không được công khai, minh bạch, thông tin về ngân sách khó tiếp cận và số liệu không đủ độ tin cậy thì không thể phân tích các số liệu này cho việc giám sát và đánh giá hiệu của phân bổ, sử dụng ngân sách của Nhà nước. Khi người dân được tiếp cận thông tin về NSNN, có kỹ năng và có cơ hội tham gia vào quy trình ngân sách cùng với Nhà nước sẽ giúp cải thiện chất lượng cung cấp các dịch vụ công và hiệu quả quản trị của Nhà nước. Minh bạch ngân sách là công cụ trao quyền cho người dân để ảnh hưởng tới các chính sách, chương trình và phân bổ nguồn lực. Minh bạch ngân sách đòi hỏi Nhà nước cần chủ động trong quy trình ngân sách và cung cấp các các tài liệu ngân sách và thông tin trong tài liệu ngân sách cần được thể hiện đơn giản, dễ hiểu, thân thiện với người dân. Các thông tin ngân sách cũng cần phải được cung cấp một cách kịp thời để người dân có thể tham gia hiệu quả vào chu trình ngân sách. 

Sự tham gia của người dân trong quá trình quản lý về ngân sách có nhiều lợi ích và quan trọng đối với hiệu quả quản trị Nhà nước. Nghiên cứu cho thấy, khi người dân được tiếp cận thông tin về ngân sách Nhà nước, có kỹ năng và có cơ hội tham gia vào quy trình ngân sách cùng với Nhà nước và chính quyền địa phương đã dẫn tới những cải thiện đáng kể về cung cấp các dịch vụ công và hiệu quả quản trị của Nhà nước. 

Tác động của minh bạch ngân sách với quản trị Nhà nước thể hiện rõ ràng trên các vấn đề sau: 

Thứ nhất: Minh bạch ngân sách sẽ giúp giảm tham nhũng, tăng hiệu quả sử dụng các nguồn lực công. Nếu NSNN được công khai cho người dân một cách đầy đủ, kịp thời thì sẽ giúp cho việc giám sát quá trình lập ngân sách, chi tiêu tốt hơn. Nhà nước và chính quyền địa phương ít có khả năng thao túng ngân sách, nhân viên ít có cơ hội để thực hiện các hành vi tham nhũng hơn. NSNN thể hiện các ưu tiên của Nhà nước thành các chính sách và chương trình. Tuy nhiên, ngay cả khi ngân sách đã được phân bổ cho các chương trình cụ thể, bao gồm dành cho các nhóm yếu thế, nhóm dễ bị tổn thương thì việc quản lý yếu kém, sử dụng sai mục đích, tham nhũng có thể dẫn tới các khoản ngân sách này không tới được các nhóm thụ hưởng như kỳ vọng của Nhà nước. 

Thứ hai: Minh bạch ngân sách là công cụ giúp tăng niềm tin của người dân về Nhà nước. Ở nhiều nơi trên thế giới, nhận thức và thái độ của người dân về Nhà nước thường mang tính tiêu cực. Nhà nước trong con mắt của người dân thường gắn với tham nhũng, chất lượng dịch vụ công kém, hệ thống hạ tầng không đảm bảo, sử dụng lãng phí các nguồn lực công. Nếu ngân sách phân bổ cho các chính sách và chương trình được công khai cho người dân sẽ giúp cho việc thực thi chính sách được tốt hơn, từ đó tăng niềm tin của người dân với Nhà nước.

Thứ ba: Minh bạch ngân sách là công cụ giúp tăng nguồn thu của NSNN. Khi Nhà nước minh bạch ngân sách, đặc biệt là minh bạch việc phân bổ và sử dụng NSNN, sẽ giúp người dân giám sát được việc tiền thuế của họ được sử dụng như thế nào. Từ đó, họ có thể đóng thuế nhiều hơn để Nhà nước thực hiện đúng chức năng của mình nếu họ tin rằng tiền thuế của mình được chi tiêu một cách hợp lý, hiệu quả. 

Thứ tư: Thực hiện công khai, minh bạch ngân sách cũng góp phần vào mục tiêu phát triển bền vững (SDG) số 16 về minh bạch, giải trình có sự tham gia của người dân.

Các quy định về minh bạch ngân sách ở Việt Nam

Nhà nước Việt Nam đặt ra mục tiêu thúc đẩy minh bạch, giải trình, cụ thể là: 

Đến năm 2020, hoàn thành cơ bản nhiệm vụ xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, dễ tiếp cận, với chi phí tuân thủ thấp, dựa trên hệ thống chính sách đã được hoạch định trong từng lĩnh vực phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội;

Thể chế hóa nguyên tắc phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực Nhà nước; phòng, chống tham nhũng; tăng cường hiệu quả quản trị Nhà nước; tăng cường tính công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan Nhà nước, các thiết chế trong hệ thống chính trị. 

Việt Nam cũng đã tham gia Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC). Điều này cho thấy Việt Nam có cam kết mạnh mẽ trong lĩnh vực này. Cam kết đó thể hiện rất rõ ở việc sửa đổi Luật PCTN năm 2005 (sửa đổi, bổ sung các năm 2007, 2012), 2018); Việt Nam cũng đã cam kết thực hiện các mục tiêu phát triển bền vững (VSDG 16) tập trung vào lĩnh vực hòa bình, công bằng, bình đẳng, bao gồm chống tham nhũng và đảm bảo cơ chế minh bạch và hiệu quả.; Việt Nam cũng đã sửa đổi nhiều luật liên quan đến công khai minh bạch và tiếp cận thông tin của người dân trong quá trình ngân sách, trong bao gồm Luật đầu tư công 2019 (Điều 1 – Công khai minh bạch đầu tư công), Luật Kiểm toán Nhà nước 2015 (Điều 50- Công khai báo cáo kiểm toán và Điều 51 - Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm và báo cáo kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán) và Luật Tiếp cận thông tin 2015 (hiệu lực 1/1/2018) và Luật Ngân sách 2015 và Luật đầu tư công 2014 đã thúc đẩy cơ chế minh bạch hơn trong tài chính quốc gia và địa phương. Ngoài ra Việt Nam cũng tăng cường hiệu quả quản lý nợ công với việc thông qua Luật quản lý nợ công sửa đổi 2017.

Để cải cách thể chế và chính sách tài khóa, Việt Nam đã thực hiện sửa đổi Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, tiến tới gần hơn với thông lệ quốc tế về minh bạch và chất lượng tài khoá, bao gồm yêu cầu công khai các loại tài liệu ngân sách nhà nước trong cả quá trình ngân sách và xây dựng khuôn khổ tài khóa trung hạn. 

Khung pháp lý cao nhất cho việc công khai thông tin NSNN là Luật NSNN năm 2015. Khoản 1, Điều 15, Luật NSNN 2015, quy định chi tiết các thông tin phải được công khai, nội dung, hình thức và thời điểm công khai các thông tin. Các tài liệu bắt buộc phải công bố công khai theo Luật NSNN 2015 bao gồm: Dự toán ngân sách Nhà nước trình Quốc hội, Hội đồng nhân dân; Dự toán ngân sách Nhà nước đã được cấp có thẩm quyền quyết định; Báo cáo tình hình thực hiện ngân sách Nhà nước và Quyết toán ngân sách Nhà nước được Quốc hội, Hội đồng nhân dân phê chuẩn. 

Về nội dung công khai bao gồm: 

Số liệu và báo cáo thuyết minh dự toán ngân sách Nhà nước trình Quốc hội, Hội đồng nhân dân; Dự toán đã được cấp có thẩm quyền quyết định; Tình hình thực hiện ngân sách Nhà nước và quyết toán ngân sách Nhà nước; Kết quả thực hiện các kiến nghị của Kiểm toán Nhà nước; trừ số liệu chi tiết, báo cáo thuyết minh thuộc lĩnh vực quốc phòng, an ninh, dự trữ quốc gia. Khoản 3, Điều 15 cũng nêu rõ nội dung công khai phải bảo đảm đầy đủ theo các chỉ tiêu, biểu mẫu do Bộ Tài chính quy định.

Về hình thức công khai:

Việc công khai ngân sách nhà nước được thực hiện bằng một hoặc một số hình thức: công bố tại kỳ họp, niêm yết tại trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị; phát hành ấn phẩm; thông báo bằng văn bản đến các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan; đưa lên trang thông tin điện tử; thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng.

Về thời điểm công khai: 

Báo cáo dự toán ngân sách Nhà nước phải được công khai chậm nhất là 05 ngày làm việc kể từ ngày Chính phủ gửi đại biểu Quốc hội, Ủy ban nhân dân gửi đại biểu Hội đồng nhân dân. Báo cáo dự toán ngân sách Nhà nước đã được cấp có thẩm quyền quyết định, báo cáo quyết toán ngân sách Nhà nước đã được cấp có thẩm quyền phê chuẩn, kết quả kiểm toán ngân sách Nhà nước, kết quả thực hiện các kiến nghị của Kiểm toán Nhà nước phải được công khai chậm nhất là 30 ngày kể từ ngày văn bản được ban hành. Báo cáo tình hình thực hiện ngân sách Nhà nước hằng quý, 06 tháng phải được công khai chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày kết thúc quý và 06 tháng. Báo cáo tình hình thực hiện ngân sách nhà nước hằng năm được công khai khi Chính phủ trình Quốc hội vào kỳ họp giữa năm sau.

Mức độ công khai, minh bạch ngân sách tại Việt Nam

Để đo đạc về mức độ công khai, minh bạch NSNN tại Việt Nam, một số công cụ được áp dụng cho Việt Nam thông qua các khảo sát: Chỉ số công khai ngân sách quốc gia (OBI-Open Budget Index); Chỉ số công khai ngân sách Bộ, cơ quan Trung ương (MOBI- Ministry Open Budget Index) và Chỉ số công khai ngân sách tỉnh (POBI- Province Open Budget Index). Khảo sát OBS, MOBS và POBS dựa trên tính đầy đủ, sẵn có, kịp thời của các tài liệu ngân sách được công khai trên cổng thông tin điện tử của Chính phủ, các tỉnh/thành phố và các Bộ, cơ quan Trung ương. OBI, MOBI và POBI là công cụ thúc đẩy Chính phủ; các tỉnh/thành phố; các Bộ, cơ quan Trung ương có thể tham chiếu và đo đạc mức độ công khai, minh bạch trong quản lý NSNN và mức độ thực thi Luật NSNN năm 2015. Các công cụ này đồng thời giúp tăng niềm tin của người dân và các đối tác phát triển đối với quản lý ngân sách của Chính phủ, các Bộ và cơ quan Trung ương thông qua các hình thức minh bạch, giải trình và sự tham gia về ngân sách.

Kết quả khảo sát OBS, MOBS và POBS cho thấy Việt Nam còn ít hoặc chưa công khai đầy đủ các thông tin về NSNN theo như quy định của pháp luật Việt Nam và thông lệ tốt của quốc tế. Chỉ số OBI2017 của Việt Nam đạt 15/100 điểm, chỉ số POBI2018 trung bình của 63 tỉnh, thành phố đạt 50.9/100 điểm và chỉ số MOBI2018 trung bình của 17 Bộ, cơ quan Trung ương đạt 11/100 điểm. Chi tiết về mức độ công khai, minh bạch ngân sách của Việt Nam theo từng chỉ số cụ thể như sau:

Chỉ số công khai ngân sách Quốc gia (OBI) 

Khảo sát về Công khai Ngân sách (OBS) là sáng kiến nhằm thúc đẩy công khai ngân sách, do Tổ chức Hợp tác Ngân sách Quốc tế (IBP) phối hợp với các tổ chức xã hội độc lập tại hơn 100 quốc gia trên thế giới thực hiện. Tại Việt Nam, Trung tâm Phát triển và Hội nhập (CDI) là đối tác của IP thực hiện OBS từ năm 2006. Đây là nghiên cứu duy nhất trên thế giới đánh giá và so sánh về mức độ minh bạch của ngân sách, sự tham gia của công chúng trong quản lý ngân sách và hoạt động giám sát ngân sách của các quốc gia).

Kết quả khảo sát OBS2017 cho thấy Việt Nam thuộc nhóm 27 nước Ít hoặc Không công khai ngân sách. Chỉ số công khai ngân sách (OBI) của Việt Nam đạt 15/100 điểm thấp hơn mức trung bình của thế giới là 42/100 điểm. Việt Nam xếp hạng thứ 91 trong số 115 quốc gia tham gia khảo sát OBS 2017. Tại khu vực Đông Nam Á, chỉ số OBI của Việt Nam chỉ xếp trên Myanma, xếp sau các nước Campuchia, Đông Timor, Malaisia, Thái Lan, Indonesia và Philippine.

Khảo sát OBS cũng cho thấy Việt Nam chưa công khai đầy đủ và kịp thời các tài liệu ngân sách theo như thông lệ quốc tế. Trong số 8 tài liệu ngân sách bắt buộc phải công khai theo như khảo sát OBS, Việt Nam đã công khai 4 tài liệu ngân sách gồm có định hướng xây dựng chính sách, Dự toán ngân sách được Quốc hội phê chuẩn, Báo cáo tình hình thực hiện ngân sách quý và Báo cáo tình hình thực hiện ngân sách năm. Các tài liệu ngân sách khác chưa được công khai hoặc công khai nội bộ (Bảng 1)

Việt Nam đã có nhiều nỗ lực nhằm cải thiện mức độ công khai, minh bạch NSNN như ban hành Luật NSNN năm 2012 và 2015. Tuy vậy, những nỗ lực này là chưa đủ để cải thiện chỉ số OBI của Việt Nam. Chỉ số OBI của Việt Nam có xu hướng tăng qua các kỳ đánh giá trong giai đoạn 2006-2012 và giảm nhẹ trong 2 kỳ đánh giá gần đây 2015-2017. Năm 2006, chỉ số OBI của Việt Nam được đánh giá ở mức 3/100 điểm, năm 2012 được đánh giá ở mức cao hơn là 19/100 điểm, năm 2015 và năm 2017 chỉ số này của Việt Nam đạt 18/100 điểm và 15/100 điểm, giảm nhẹ so với đánh giá 2015 (Hình 2).

Mức độ công khai, minh bạch ngân sách của các Bộ, cơ quan Trung ương

CDI và VEPR cũng thực hiện khảo sát Kết quả Minh bạch ngân sách của các Bộ, cơ quan Trung ương (MOBI), qua đó cho thấy 37 Bộ, Cơ quan Trung ương được khảo sát đều Ít công khai thông tin về NSNN. Điểm số trung bình của MOBI2018 là 11 điểm. Có 17 trên tổng số 37 Bộ, cơ quan Trung ương có điểm MOBI 2018, chiếm tỉ lệ 45,95% (Hình 3). Trong đó, 12 Bộ, cơ quan Trung ương có công khai ít nhất một trong số 6 tài liệu quy định phải công khai trên cổng thông tin điện tử của đơn vị. Có 5 đơn vị chỉ có điểm về tính thuận tiện (có thư mục công khai ngân sách nhưng không có tài liệu kèm theo). Có 20 Bộ, cơ quan Trung ương không công khai bất cứ thông tin gì về ngân sách. 

Kết quả cụ thể khảo sát MOBI 2018 theo 4 tiêu chí là tính sẵn có, tính kịp thời, tính đầy đủ, và tính thuận tiện được tóm tắt như dưới đây:

Về tính sẵn có của các tài liệu thông tin về ngân sách: Kết quả khảo sát MOBI 2018 cho thấy, chỉ có 12 cơ quan, tổ chức có công khai ít nhất 1 trong các tài liệu ngân sách (chiếm 32,43%). Có 25 Bộ, cơ quan Trung ương không công khai bất kỳ một tài liệu nào tại thời điểm khảo sát (tương đương với 67,57%). Loại tài liệu được công bố nhiều nhất là Dự toán ngân sách năm 2019 với 10 trên tổng số 37 đơn vị có công bố (chiếm 27%). Xếp thứ hai là Quyết toán ngân sách năm 2017 với 6 trên tổng số 37 đơn vị có công bố (chiếm 16,2%). Bộ Tài chính là đơn vị duy nhất công bố tài liệu về Báo cáo tình hình thực hiện 9 tháng cũng như cả năm 2018.

Về tính kịp thời của các tài liệu thông tin ngân sách: Kết quả MOBI 2018 cho thấy các Bộ, cơ quan Trung ương chưa công khai kịp thời các tài liệu ngân sách theo như quy định. Trong số 10 đơn vị có công bố tài liệu về Dự toán ngân sách năm 2019, chỉ có duy nhất 1 đơn vị công bố đúng thời hạn theo quy định là trong vòng 15 ngày kể từ ngày 31/12/2018. Đối với tài liệu về Quyết toán ngân sách năm 2017, có 4 trên tổng số 6 đơn vị có công khai thông tin công bố đúng thời hạn theo quy định. Các tài liệu còn lại gồm Báo cáo tình hình thực hiện ngân sách đơn vị 3 tháng, 6 tháng, 9 tháng và cả năm 2018 không được công khai hoặc công khai muộn hơn so với thời hạn.

Tính đầy đủ của các tài liệu thông tin ngân sách: Các tài liệu được công khai khác bởi các Bộ, cơ quan Trung ương được khảo sát thường thiếu nội dung về báo cáo thuyết minh tài liệu được công khai hoặc không đầy đủ các bảng biểu bắt buộc phải công khai. Trong khi báo cáo thuyết minh của các tài liệu ngân sách lại là tài liệu quan trọng nhằm giải thích cho người dân về cách thức, tiến trình thực hiện dự toán của các đơn vị. 

Công khai minh bạch ngân sách tỉnh 

Tương tự MOBI, khảo sát chỉ số công khai ngân tỉnh (POBI) là khảo sát độc lập đầu tiên tại Việt Nam đo lường mức độ công khai ngân sách của 63 tỉnh, thành phố. Khảo sát POBI được thực hiện bởi CDI và Viện nghiên cứu Kinh tế và Chính sách (VEPR). Khảo sát POBI 2018 đánh giá mức độ công khai ngân sách dựa trên các chỉ số về tính sẵn có, tính kịp thời, tính đầy đủ và tính thuận tiện của 9 tài liệu ngân sách, trong đó có 7 loại tài liệu ngân sách bắt buộc phải công khai theo Luật ngân sách Nhà nước 2015 và 2 tài liệu ngân sách cần phải công khai theo như thông lệ tốt của quốc tế.

Kết quả khảo sát POBI 2018 cho thấy chỉ số trung bình về công khai ngân sách tỉnh đạt 50.9 điểm trên tổng số 100 điểm, cao hơn so với chỉ số trung bình đối với POBI 2017 là 30.5 điểm. Điều này cho thấy mức độ công khai ngân sách nhà nước của 63 tỉnh/thành phố năm 2018 đã cải thiện hơn so với năm 2017. Năm 2018, có 6 tỉnh công khai ĐẦY ĐỦ thông tin về ngân sách nhà nước và không còn tỉnh nào có điểm số POBI bằng 0, trong khi năm 2017 có 4 tỉnh có điểm số POBI bằng 0 và không có tỉnh nào công khai ĐẦY ĐỦ thông tin về ngân sách tỉnh.

Tính kịp thời của các tài liệu ngân sách: 

Các tỉnh/thành phố của Việt Nam vẫn chưa công khai kịp thời các tài liệu ngân sách theo như quy định của Luật NSNN năm 2015. Dự toán ngân sách tỉnh năm 2019 được HĐND tỉnh quyết định và báo cáo quyết toán ngân sách tỉnh năm 2017 là hai tài liệu được công khai kịp thời nhất trong số các tài liệu với tỷ lệ 61.9% và 49.2% (Bảng 5).
Yêu cầu về tính kịp thời của các tài liệu ngân sách được công khai năm 2018 sát đã cải thiện so với năm 2017. Tuy nhiên, các tỉnh vẫn chưa công khai kịp thời các tài liệu này theo đúng như quy định của Luật NSNN năm 2015 (Bảng 4). 

Tính đầy đủ của các tài liệu ngân sách:

Kết quả của khảo sát POBI 2018 cho thấy các tài liệu ngân sách đã được công khai đầy đủ hơn so với khảo sát POBI 2017, tuy nhiên vẫn chưa được coi là đầy đủ theo đúng như quy định. Có 10/63 tỉnh công khai đầy đủ 13 biểu đính kèm Dự thảo dự toán ngân sách tỉnh năm 2019 trình HĐND tỉnh, 16/63 tỉnh công khai đầy đủ 13 biểu đính kèm dự toán ngân sách tỉnh năm 2019 được HĐND tỉnh quyết định, báo cáo tình hình thực hiện ngân sách tỉnh năm 2018 của 25/63 tỉnh có đầy đủ 3 biểu mẫu. Chi tiết xem Bảng 5.

Tính sẵn có của các tài liệu ngân sách:

Kết quả POBI 2018 cho thấy, các tỉnh công khai tương đối đầy đủ các tài liệu ngân sách nhà nước theo như quy định của Luật NSNN năm 2015. Mức độ sẵn có của các tài liệu ngân sách của POBI 2018 đã được cải thiện so với POBI 2017. Số lượng các các tài liệu ngân sách được các tỉnh công khai năm 2018 tăng so với năm 2017. Dự thảo dự toán trình HĐND tỉnh là tài liệu có sự thay đổi lớn nhất giữa POBI 2017 và POBI 2018. Năm 2018, có 46 tỉnh (73%) có công khai Dự thảo dự toán ngân sách tỉnh trình HĐND tỉnh so với 27 tỉnh (42.9%). Điều này cho thấy các tỉnh đã có trách nhiệm hơn trong việc công khai dự thảo dự thảo dự toán ngân sách nhà nước để người dân có thể tham gia vào quá trình thảo luận và quyết định dự toán ngân sách của tỉnh.

Yêu cầu của minh bạch ngân sách thì các tài liệu ngân sách cần được chuyển thành các báo cáo dễ hiểu, thân thiện với người đọc. Tài liệu này được gọi là Báo cáo ngân sách nhà nước dành cho công dân. Báo cáo NSNN dành cho công dân cần phải được xây dựng và công khai cùng với các tài liệu ngân sách khác. Năm 2017, không có bất cứ tỉnh nào trong số 63 tỉnh/thành phố xây dựng và công bố Báo cáo ngân sách nhà nước dành cho công dân. Năm 2018 chỉ duy nhất có Đà Nẵng thực hiện xây dựng và công khai báo cáo này.

Sự tham gia của người dân vào chu trình ngân sách

Người dân là người hưởng lợi từ các chương trình, chính sách và dịch vụ công được cung cấp bởi Nhà nước và người dân cũng là người cung cấp nguồn lực để thực hiện các chính sách này thông qua các khoản thuế, phí. Vì vậy, người dân có quyền được tham gia vào chu trình ngân sách. Sự tham gia của người dân sẽ giúp cải thiện hiệu quả ngân sách công.

Về vấn đề trên, Bộ Chính trị đã thông qua Quyết định số 217-QĐ/MT về ban hành  “Quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị- xã hội”, Nghị quyết liên tịch 403, các văn bản hướng dẫn công tác giám sát, phản biện xã hội nhằm tăng cường hoạt động giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị- xã hội. Người dân có quyền tham gia vào chu trình ngân sách và các cơ quan lập pháp, hành pháp phải tạo cơ hội để người dân thực hiện quyền tham gia vào quản lý NSNN. Sự tham gia của người dân gắn kết chặt chẽ với minh bạch ngân sách và trách nhiệm giải trình.

Tuy nhiên, sự quan tâm của người dân về vấn đề ngân sách còn ít. Trên thực tế, một số nỗ lực của các tổ chức phi chính phủ đã đưa vấn đề thuế, nợ công và ngân sách nhà nước ra công chúng vào năm 2016 và chỉ nhận được ít phản hồi. Các yêu cầu của dân thông qua tiếp xúc cử tri cũng ít vấn đề chất vấn hoặc đề xuất về vấn đề ngân sách nhà nước. Nhiều người dân cũng phản ánh họ không được trả lời thích đáng về các câu hỏi trong quá trình xây dựng và giám sát ngân sách nên cũng không muốn gửi câu hỏi. 

Khảo sát minh bạch ngân sách cấp tỉnh (OBS) lần đầu tiên vào năm 2017 cung cấp cái nhìn sâu sắc chính xác về những gì một quốc gia đang làm để tạo điều kiện cho sự tham gia của công chúng thông qua cơ chế chính thức vào quá trình ngân sách quốc gia. Bộ câu hỏi đánh giá sự tham gia của người dân vào chu trình ngân sách của OBS 2017 dựa trên bộ nguyên tắc về sự tham gia của công chúng vào tài chính công của Sáng kiến ​​Toàn cầu về Tính minh bạch Tài khóa (GIFT). Cách tiếp cận này nhấn mạnh tầm quan trọng của việc các Nhà nước cung cấp cơ hội tham gia trong suốt bốn giai đoạn của chu trình ngân sách, cung cấp thông tin, đảm bảo sự tham gia toàn diện giữa Nhà nước và người dân và cung cấp phản hồi cho người dân về góp ý của người dân. Các tiêu chí nội dung của đánh giá về sự tham gia cũng bao gồm nỗ lực của Nhà nước để có sự tham gia góp ý và cơ hội tham gia của một bộ phận rộng của công chúng bao gồm các nhóm dễ bị tổn thương, và để đề cập đến một loạt các chủ đề ngân sách. OBS 2017 đánh giá các cơ hội chính thức về sự tham gia của người dân vào quá trình ngân sách quốc gia, trong đó người dân có thể trực tiếp làm việc với các quan chức liên quan đến ngân sách nhà nước (đặc biệt là với Bộ Tài chính hoặc cơ quan điều phối Trung ương), các đại biểu quốc hội (lập pháp) và kiểm toán viên.

OBS 2017 đánh giá bảy loại cơ chế tham gia, bao gồm các cơ chế để tham gia vào công chúng trong quá trình xây dựng và thực hiện ngân sách; cơ chế lập pháp để thu hút công chúng trong quá trình phê duyệt và giám sát ngân sách (khi Báo cáo Kiểm toán được xem xét); và các cơ chế để tạo thuận lợi cho việc tham gia vào quá trình kiểm toán, bao gồm cả việc xác định kế hoạch kiểm toán và việc thực hiện kiểm toán thực tế. Các câu hỏi trong khảo sát xác định cả năng lực và vai trò của các cơ chế này trong quy định và trên thực tế.

Kết quả OBS 2017 cho thấy, Việt Nam đạt 7 trên tổng số 100 điểm về mức độ tham gia, giảm 34 điểm so với khảo sát OBS 2015. Tuy nhiên, điểm số thấp hơn của Việt Nam năm 2017 không phải là bất thường mà là xu thế chung của tất cả các nước tham gia OBS 2015, do thay đổi câu hỏi trong OBS.

Theo OBS 2017, Việt Nam đạt 7 điểm, bằng Thái Lan và cao hơn trên Campuchia, Manma (Hình 5). OBS 2017 cho thấy Việt Nam chưa có các cơ chế để tạo thuận lợi trực tiếp cho người dân tham gia vào chu trình ngân sách. Việt Nam chỉ có cơ chế gián tiếp thông qua các cuộc họp tiếp xúc cử tri được tổ chức hàng năm.

Không chỉ ở cấp quốc gia, người dân cũng ít có cơ hội được tham gia vào quy trình ngân sách ở cấp tỉnh. Điểm số trung bình về sự tham gia trong khảo sát POBI 2018 là 34.35 điểm trên tổng số 100 điểm. Đặc biệt, chỉ có 5 trên tổng số 63 Sở tài chính tỉnh/thành phố có phản hồi đối với các câu hỏi/yêu cầu cung cấp thông tin của nhóm nghiên cứu gửi qua email và chuyên mục hỏi đáp được công khai trên cổng thông tin điện tử của các tỉnh. Điều này cho thấy trách nhiệm giải trình của các cơ quan với người dân chưa cao.

Để cải thiện việc quản trị tốt, cần có các biện pháp thay đổi cơ chế đảm bảo sự tham gia và tiếp cận của người dân, đặc biệt là những nhóm yếu thế, về hành chính, công lý, nâng cao lòng tin của dân vào chính quyền. Cơ chế để cho người dân tham gia vào quá trình xây dựng ngân sách kể cả xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội cần được củng cố. 

Tác động của minh bạch ngân sách với quản trị Nhà nước tại Việt Nam

Việt Nam cam kết xây dựng Nhà nước pháp quyền của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân (Điều 2, Hiến pháp 2013). Như vậy, người dân mong muốn được sống trong xã hội với nhà nước có thượng tôn pháp luật và chính quyền các cấp có trách nhiệm giải trình. Minh bạch, trách nhiệm giải trình và pháp quyền gắn bó chặt chẽ với nhau để thúc đẩy quản trị tốt. Thúc đẩy công khai, minh bạch ngân sách tại Việt Nam thông qua các chỉ số OBI, MOBI và POBI cũng đồng nghĩa với việc thúc đẩy trách nhiệm giải trình và pháp quyền. Trước hết, OBI, MOBI và POBI giúp thúc đẩy Chính phủ; các tỉnh/thành phố; các Bộ, cơ quan trung ương có thể tham chiếu và đo đạc mức độ công khai, minh bạch trong quản lý NSNN, đồng thời cũng thúc đẩy Chính phủ, các bộ, cơ quan trung ương và các tỉnh thực hiện đúng các quy định của Luật NSNN năm 2015, Luật đầu tư công 2019, Luật Tiếp cận thông tin và các văn bản luật có liên quan khác. 

Sau hơn 10 năm khảo sát OBI từ 2008 và vài năm thực hiện khảo sát POBI từ 2017, chủ yếu tập trung vào mức độ công khai minh bạch của ngân sách, với phương pháp mở, cho phép sự phản hồi và chỉnh sửa quá trình xây dựng ngân sách, đã có nhiều thay đổi về nhận thức, tháí độ và năng lực của các cơ quan nhà nước trung ương và các tỉnh thành, và dường như đã có sự cạnh tranh giữa các đơn vị, tỉnh thành khi áp dụng chỉ số minh bạch ngân sách làm thước đo để cải thiện quản trị địa phương. Chính phủ Việt Nam (Bộ Tài chính) đã có những hành động và nỗ lực cụ thể nhằm thúc đẩy công khai ngân sách tại Việt Nam. Luật NSNN 2015 và các văn bản hướng dẫn đã có những quy định cụ thể về công khai NSNN của các đơn vị sử dụng ngân sách. Trong các năm 2018 và 2019, Báo cáo ngân sách nhà nước dành cho công dân, Dự thảo dự toán ngân sách trình Quốc hội và Báo cáo kiểm toán đã được công bố đúng hạn theo như quy định của Luật NSNN. Như vậy, Việt Nam đã công bố đầy đủ và đúng hạn 8 loại tài liệu ngân sách theo như yêu cầu của OBS.

Thông qua POBI, nhận thức của chính quyền cấp tỉnh về công khai, minh bạch ngân sách cũng có thay đổi rõ rệt. Chính quyền địa phương đã nhận thức được rõ hơn về trách nhiệm của họ trong công khai, minh bạch ngân sách. Điểm trung bình của POBI tăng từ 30.5 điểm năm 2017 lên 50.9 điểm năm 2018. Số tỉnh phản hồi về kết quả khảo sát POBI tăng từ 28 tỉnh năm 2017 lên 55 tỉnh năm 2018. Điều này minh chứng cho tác động của POBI đối với công khai, minh bạch ngân sách tại Việt Nam.
Năm 2018 cũng ghi nhận trách nhiệm phản hồi của Bộ Tài chính đối với các yêu cầu của Liên minh Minh bạch Ngân sách (BTAP). Lần đầu tiên Bộ Tài chính đã có thông báo trên cổng thông tin điện tử của Bộ về việc mời người dân tham gia góp ý cho Dự thảo dự toán NSNN năm 2019 và mời đại diện BTAP tới Bộ để giải trình và thảo luận về các khuyến nghị của BTAP đối với Bộ nhằm thúc đẩy minh bạch, công khai ngân sách tại Việt Nam.

Cơ quan lập pháp (Quốc hội và HĐND các cấp):

Cơ quan lập pháp có vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy công khai, minh bạch ngân sách Nhà nước. Cơ quan lập pháp có trách nhiệm ban hành các chính sách, quy định nhằm thúc đẩy công khai, minh bạch NSNN như quy định về các tài liệu nào cần phải công khai. Thông lệ tốt của quốc tế cho thấy các cơ quan lập pháp tổ chức các phiên điều trần về ngân sách, họp báo hoặc tạo cơ hội cho người dân tham gia vào các phiên thảo luận về ngân sách của cơ quan lập pháp là một trong những cách thức hiệu quả nhằm thúc đẩy minh bạch ngân sách.

Tuy nhiên, Hội đồng nhân dân các cấp và Mặt trận Tổ quốc còn chưa mạnh ở cấp địa phương. Thêm vào đó, hiện chưa có cơ chế đảm bảo cho người dân tham gia vào quá trình ra quyết định ở cấp cơ sở và xây dựng, giám sát chính sách, kể cả quá trình xây dựng ngân sách, lập kế hoạch và các chủ trương xây dựng cơ sở hạ tầng và phúc lợi công cộng. Việc thực hiện quy chế dân chủ cơ sở để người dân có thể tham gia quản lý và phản biện xã hội ở địa phương vẫn còn nhiều hạn chế và chưa thực sự hiệu quả. Công tác giám sát của người dân thông qua Mặt trận Tổ quốc, thực hiện dân chủ, trong các công việc có liên quan đến ngân sách, tài sản của Nhà nước còn chưa thực chất. Thực hiện Luật tiếp công dân, Luật khiếu nại, Luật tố cáo và các văn bản pháp luật liên quan, Ban Thường trực Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam đã triển khai việc tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân. Tuy nhiên, nhiều ý kiến, kiến nghị của Mặt trận và các tổ chức chính trị- xã hội chưa được các cơ quan Nhà nước có liên quan quan tâm, tiếp thu, phản hồi. 

Các tỉnh thành phố tham gia khảo sát POBI cũng cho rằng việc đưa thông tin về ngân sách lên các cổng thông tin của tỉnh là cần thiết và cần cập nhật nhiều hơn, đủ hơn. Các tỉnh hiện còn chưa công khai là do chưa nhận thức được sự cần thiết và vì không có yêu cầu cung cấp thông tin ngân sách từ phía người dân. Nhiều tỉnh thì còn thiếu nhân sự và năng lực cho việc cập nhật thông tin điện tử.

Các tổ chức xã hội:

Đóng một vai trò quan trọng trong tài chính công. Các tổ chức xã hội có thể giúp cải thiện chính sách phân bổ ngân sách bằng cách cung cấp thông tin về các nhu cầu và ưu tiên của người dân, đặc biệt là các nhóm yếu thế, thông qua các kết nối của họ với người dân, cộng đồng và thúc đẩy người dân tham gia vào quản lý NSNN, giám sát tiến trình phân bổ và sử dụng NSNN một cách độc lập. Bằng cách tham gia vào chu trình ngân sách, các tổ chức xã hội có thể thúc đẩy minh bạch ngân sách thông qua việc: Cung cấp thông tin quan trọng về các nhu cầu và ưu tiên của cộng đồng có thể dẫn đến các lựa chọn chính sách mạnh mẽ hơn; Thu hút sự tham gia của các bên liên quan, đặc biệt là người dân vào tiến trình thảo luận ngân sách bằng cách cung cấp các thông tin về ngân sách một cách đơn giản, dễ hiểu; Nâng cao năng lực của người dân, tạo cơ hội và không gian để họ có thể hiểu và phân tích được các tài liệu ngân sách; Đưa ra ý kiến ​​độc lập về tiến trình phân bổ, phê duyệt và thực hiện dự toán ngân sách của Nhà nước. 

Các cơ quan truyền thông:

Đóng một vai trò quan trọng trong quy trình ngân sách bằng cách thông báo cho người dân và các bên liên quan khác thông tin cập nhật về những gì đang xảy ra ở các giai đoạn khác nhau trong quy trình ngân sách (ví dụ: báo cáo về việc phát hành các tài liệu ngân sách khác nhau hoặc về các cuộc tranh luận và thay đổi chính sách quan trọng trong quá trình xây dựng), bao gồm những đề xuất và phản ứng từ các tổ chức xã hội và các bên quan tâm khác.  \

Kết luận:

Minh bạch ngân sách là công cụ trao quyền cho người dân để ảnh hưởng tới các chính sách, chương trình và phân bổ, qua đó góp phần cải thiện dịch vụ công và hiệu quả quản trị của Nhà nước. Minh bạch ngân sách sẽ giúp giảm tham nhũng, tăng hiệu quả sử dụng nguồn lực công, tăng niềm tin của người dân đối với chính quyền, góp phần đạt mục tiêu phát triển bền vững SDG 16 về minh bạch, giải trình có sự tham gia của người dân. Ở Việt Nam, đã có thời kỳ ngân sách Nhà nước và thông tin về ngân sách Nhà nước được xem là thông tin mật. Do vậy, trong quá trình đổi mới, làm tăng hiệu quả ngân sách và huy động sự tham gia của các bên trong việc quản lý nguồn lực cho phát triển, kể cả từ dân, việc minh bạch ngân sách đã trở thành tất yếu và cần thiết. Xu hướng là càng ngày càng mở cả về thông tin và quá trình xây dựng ngân sách. Dù vậy, vấn đề đặt ra đó là liệu công khai tài liệu, thông tin ngân sách trên các cổng thông tin của chính phủ, bộ ngành và địa phương đã đủ chưa. Và việc công khai thông tin minh bạch và mở hơn thì có thúc đẩy dịch vụ công tốt hơn không? Các công cụ khảo sát với các chỉ số về minh bạch ngân sách đã cung cấp phương pháp hữu hiệu nhằm thúc đẩy minh bạch hơn giữa các đơn vị nắm giữ và sử dụng nguồn lực công từ ngân sách Nhà nước. 

Thúc đẩy minh bạch ngân sách cần sự tham gia của tất cả các bên liên quan. Bao gồm các cơ quan hành pháp (Quốc hội và HĐND các cấp), Cơ quan kiểm toán, các cơ quan truyền thông, các tổ chức xã hội và người dân.

TS. Ngô Minh Hương - ThS. Nguyễn Quang Thương

Theo Tạp chí Tri thức Xanh - Số: 06 - 20