1. Tại sao cần sửa đổi, bổ sung, xây dựng mới các quy định pháp luật nội địa?

Trong tiến trình hội nhập, việc ký kết các FTA song phương và đa phương chính là cơ hội, đòn bẩy tốt nhất cho nền kinh tế của nước ta. Hiện nay, chúng ta có hơn 500 hiệp định song phương và đa phương trên nhiều lĩnh vực, có quan hệ kinh tế - thương mại và đầu tư với trên 224 nước và vùng lãnh thổ.  CPTPP là Hiệp định đầu tiên được phê chuẩn bởi Quốc hội Việt Nam bởi trong các điều kiện quy định của Hiệp định này có các cam kết làm thay đổi các quy định pháp luật ở cấp Luật, Nghị quyết của Quốc hội. Để thực hiện triển khai CPTPP Chính phủ cũng có kế hoạch thực hiện cụ thể  trong đó xây dựng pháp luật là nhóm nhiệm vụ trọng tâm hàng đầu, với nhiều văn bản pháp luật cần được xây dựng mới hoặc điều chỉnh, bổ sung. Công tác xây dựng pháp luật thực thi CPTPP trở thành điểm khác biệt nổi bật của Hiệp định so với 10 FTA đang thực thi trước đó của Việt Nam.

Về mặt pháp lý, chủ thể thực hiện các cam kết, ràng buộc quyền và nghĩa vụ  trong CPTPP là các Bên tham gia, tức là các Nhà nước, nước thành viên CPTPP đã ký và phê chuẩn Hiệp định. Do đó chủ thể Nhà nước cần thực hiện quá trình “nội luật hóa” cam kết FTA để các cam kết này phát huy hiệu lực và tác động trên thực tế với các doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân cụ thể, cần thiết để chuyển thể các cam kết này thành các quyền và nghĩa vụ cụ thể cho các chủ thể trên. \

Đối với Việt Nam, quá trình “nội luật hóa” các cam kết CPTPP này được thực hiện thông qua một hoặc hai cách thức sau:

+ Cho phép áp dụng trực tiếp các cam kết CPTPP bằng Nghị quyết của Quốc hội

Nghị quyết số 72/2018/QH14 của Quốc hội phê chuẩn CPTPP (sau đây gọi tắt là Nghị quyết 72) liệt kê 15 cam kết/nhóm cam kết (được xác định theo tên điểm, khoản, điều, nội dung cụ thể theo Văn kiện CPTPP) sẽ được áp dụng trực tiếp khi Hiệp định CPTPP có hiệu lực đối với Việt Nam (Phụ lục 2 Nghị quyết 72). Như vậy, 15 cam kết/nhóm cam kết CPTPP được liệt kê đã được “nội luật hóa tự động”, có thể áp dụng ngay khi Hiệp định có hiệu lực, trở thành căn cứ hợp pháp cho các hoạt động tương ứng của các cơ quan, tổ chức, cá nhân mà không cần viện dẫn tới quy định pháp luật nội địa nào.

+ Ban hành các quy định pháp luật mới, hoặc sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh các quy định pháp luật đang có để thực thi các cam kết CPTPP

Ngoại trừ các cam kết được áp dụng trực tiếp theo Nghị quyết 72 của Quốc hội, về nguyên tắc tất cả các cam kết CPTPP còn lại sẽ không được áp dụng trực tiếp ở Việt Nam. Và vì vậy suy đoán là để có thể áp dụng các cam kết này cho các tổ chức, cá nhân, thì cần “nội luật hóa” các cam kết này thông qua việc ban hành các quy định pháp luật mới, sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh các quy định pháp luật đang có.

CPTPP là một FTA thế hệ mới, tiêu chuẩn cao thực chất do đó khác với tất cả các FTA đã có trước đó, Hiệp định này đòi hỏi khối lượng công việc “nội luật hóa” cam kết lớn hơn, tính chất công việc cũng phức tạp hơn, đa dạng ở nhiều khía cạnh, lĩnh vực thậm chí có nhiều công việc thậm chí chưa từng đặt ra trong các FTA trước đó. Mục đích của nội luật hóa này là nhằm bảo đảm sự tương thích của pháp luật nội địa với các cam kết CPTPP, bảo đảm các cam kết CPTPP có thể được triển khai khả thi trên thực tế

Yêu cầu cao này bắt nguồn tử hai nguyên nhân chính là:

+ Đòi hỏi “nội luật hóa” từ tính chất “thế hệ mới” của CPTPP:

coi là một trong những FTA thế hệ mới điển hình, CPTPP có phạm vi cam kết rộng hơn tất cả các FTA trước đó, với nhiều chế định thương mại mới hoặc lần đầu tiên được cam kết trong một FTA (như thương mại điện tử, doanh nghiệp Nhà nước, mua sắm Chính phủ…), đồng thời còn có các chế định về các khía cạnh phi thương mại (như lao động, môi trường…) nhưng có mối liên hệ không tách rời với hoạt động thương mại. Các cam kết trong CPTPP được đưa ra một cách thực chất, với các yêu cầu chi tiết và cụ thể liên quan trực tiếp tới nhiều cơ chế quản lý, quy tắc thương mại- đầu tư, trong hệ thống pháp luật-chính sách nội địa Việt Nam. Nhiều quy định pháp luật nội địa vốn trước đây chưa từng chịu ràng buộc bởi các cam kết FTA nay cũng sẽ phải chịu sự ràng buộc của các cam kết CPTPP, và vì vậy có thể phải điều chỉnh, sửa đổi, hoặc có quy định mới riêng để đáp ứng yêu cầu cam kết CPTPP.

+ Đòi hỏi “nội luật hóa” từ tính chất “tiêu chuẩn cao” của CPTPP:

Tính chất “tiêu chuẩn cao” của CPTPP thể hiện chủ yếu ở các cam kết quy tắc (i) có các yêu cầu/đòi hỏi cao hơn mức của các cam kết WTO về cùng vấn đề  hoặc (ii) có yêu cầu cao hơn hiện trạng pháp luật ở một/các nước thành viên trong các khía cạnh mà WTO không đề cập. Do đã là thành viên của WTO, do đó hệ thống pháp luật liên quan tới thương mại, đầu tư nói chung của Việt Nam cơ bản được xây dựng dựa trên các tiêu chuẩn liên quan của WTO. Trong các trường hợp WTO không có cam kết, là một nền kinh tế đang phát triển có trình độ thấp, các lựa chọn pháp luật của Việt Nam thường là theo các tiêu chuẩn thông thường/phổ biến của thế giới, phù hợp các điều kiện quản lý của Nhà nước và năng lực thực hiện của doanh nghiệp Việt. Do đó, việc thực thi các cam kết “tiêu chuẩn cao” này của CPTPP đòi hỏi Việt Nam phải có những điều chỉnh cần thiết để hệ thống pháp luật, thể chế nội địa tương thích với yêu cầu của CPTPP.

2. Nhận diện các hoạt động xây dựng pháp luật thực thi CPTPP

Rà soát tính tương thích của pháp luật Việt Nam với cam kết CPTPP

Để chuẩn bị cho việc phê chuẩn và triển khai thực thi CPTPP, Việt Nam đã tiến hành một đợt rà soát để đánh giá tác động của các cam kết CPTPP với hệ thống pháp luật Việt Nam, qua đó xác định các văn bản, quy định pháp luật cụ thể phải được sửa đổi, bổ sung, xây dựng mới nhằm thực thi CPTPP. Theo báo cáo của Chính phủ, Bộ Tư pháp đã được giao chủ trì, phối hợp với các Bộ ngành liên quan rà soát các luật, pháp luật, nghị định đang có hiệu lực (tại thời điểm 30/4/2018) với các cam kết CPTPP. Đã có tổng cộng 265 văn bản được rà soát trong đợt này, bao gồm 56 luật, 4 pháp lệnh, 186 nghị định, 02 nghị quyết của Quốc hội, 02 nghị quyết của Chính phủ, 01 nghị quyết của Hội đồng thẩm phán tòa án nhân dân tối cao và 14 quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Các văn bản cấp thông tư không được rà soát trong đợt này. Sau rà soát, Chính phủ trình kiến nghị với Quốc hội các hoạt động XDPL thực thi CPTPP thuộc thẩm quyền của Quốc hội như sau: Kiến nghị sửa đổi bổ sung 07 luật (không tính 01 luật13 đã được Quốc hội thông qua tháng 6/2018); Kiến nghị áp dụng trực tiếp 15 cam kết/nhóm cam kết.

Đợt rà sát thứ hai được thực hiện dựa trên kết quả của đợt thứ nhất, Chính phủ cũng giao Bộ Tư pháp tiếp tục chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành liên quan tiếp tục thực hiện việc rà soát pháp luật trong quá trình thực thi CPTPP để cập nhật, điều chỉnh, bổ sung nếu cần thiết.

Kế hoạch xây dựng pháp luật thực thi CPTPP của Việt Nam

Rà soát cho thấy liên quan tới việc xác định các hoạt động XDPL thực thi CPTPP, có ít nhất là 03 nhóm kế hoạch sau đây:

• Dự kiến các hoạt động XDPL thực thi CPTPP của Quốc hội: Kế hoạch này được nêu tại Phụ lục 3 Nghị quyết 72/2018/NQ-QH14 của Quốc hội, chỉ bao gồm các hoạt động XDPL liên quan tới văn bản luật (thuộc thẩm quyền ban hành của Quốc hội);
• Kế hoạch xây dựng pháp luật thực thi CPTPP của Chính phủ: Nêu tại Phụ lục Kế hoạch thực hiện Hiệp định CPTPP ban hành kèm theo Quyết định 121/QĐ-TTg ngày 24/01/2019 của Thủ tướng Chính phủ, liệt kê tất cả các văn bản cần xây dựng, sửa đổi, bổ sung;
• Các kế hoạch xây dựng pháp luật thực thi CPTPP của các Bộ ngành: Các kế hoạch này được nêu tại các Quyết định ban hành kế hoạch thực hiện CPTPP của từng Bộ ngành14; trong đó liệt kê các hoạt động XDPL liên quan tới các văn bản pháp luật mà Bộ chịu trách nhiệm soạn thảo và/hoặc ban hành (có thể là luật, nghị định, thông tư).

Về nội dung, các kế hoạch này có nhiều khía cạnh trùng lặp nhau, tuy nhiên, đáng chú ý là có nhiều điểm khác biệt trong kế hoạch thực hiện CPTPP của Chính phủ với kế hoạch của các Bộ ngành về cùng vấn đề liên quan. Về thời gian triển khai, các hoạt động XDPL thực thi CPTPP cơ bản được chia làm 02 đợt. Đợt đầu gồm các hoạt động XDPL nhằm thực thi các cam kết CPTPP có hiệu lực ngay (từ 14/1/2019). Đợt thứ hai bao gồm các hoạt động XDPL nhằm thực thi các cam kết CPTPP có lộ trình thực thi sau 03-05 năm (từ 2022-2024).

3. Đánh giá hoạt động xây dựng pháp luật thực thi CPTPP giai đoạn 2019- 2021

Về phía Việt Nam, việc thiết lập các cơ chế, quy trình tổ chức thực thi phần lớn các cam kết CPTPP cũng cần được triển khai trong giai đoạn đầu, phục vụ cho suốt quá trình thực thi Hiệp định của Việt Nam. Đồng thời, ở cuối giai đoạn này, các hoạt động XDPL nhằm chuẩn bị thực thi một số các cam kết có lộ trình ở giai đoạn liền sau cũng được tiến hành. Một số điểm rút ra sau quá trình xây dựng pháp luật thực thi CPTPP là:

Với việc rà sát pháp luật trước khi phê chuẩn

- Việc lên kế hoạch và triển khai rà soát cần phải được thực hiện hiệu quả hơn, với cách tiếp cận toàn diện và liên ngành, đặc biệt là các trường hợp liên quan cùng lúc nhiều lĩnh vực (ví dụ chế định về bảo hộ đầu tư có thể liên quan tới các quy định pháp luật về đầu tư, bồi thường Nhà nước,tài chính ngân hàng, tư pháp…);

- Vai trò thẩm định kết quả rà soát, kết nối và bao quát các lĩnh vực trong trường hợp có liên quan tới nhiều chế định pháp luật khác nhau của Bộ Tư pháp cần được nhấn mạnh hơn, với sự tham gia sâu hơn của cơ quan này vào quá trình rà soát của các bộ ngành chủ trì từng chế định;

- Quá trình rà soát phải được thực hiện minh bạch, với thông tin rõ ràng và kịp thời về các kết quả rà soát từng thời điểm, đồng thời chú trọng việc tham vấn cộng đồng doanh nghiệp và các đối tượng chịu ảnh hưởng từ với các dự thảo kết quả rà soát và giải pháp thể chế dự kiến.

Với hoạt động xây dựng kế hoạch xây dựng pháp luật thực thi cam kết

- Kế hoạch cần được xây dựng dựa trên các thông tin đầy đủ, chính xác về (i) các khía cạnh pháp lý liên quan tới quy định pháp luật cần phải xây dựng mới, sửa đổi/bổ sung để thực thi cam kết (nội dung quy định, vị trí của quy định đó trong chế định/hệ thống pháp luật liên quan, loại văn bản chứa quy định đó, mối liên hệ giữa quy định đó với các quy định khác trong cùng văn bản, với các văn bản khác về cùng chế định, hệ quả của việc bổ sung mới/sửa đổi quy định đó với văn bản/chế định pháp luật liên quan); (ii) các thời gian, thời hạn liên quan (thời gian thông thường cần thiết để thực hiện việc bổ sung mới/sửa đổi một/các quy định tương tự; thời hạn phải thực thi của cam kết liên quan); (iii) các vấn đề, xu hướng thực tế xung quanh quy định liên quan (các định hướng chính sách chung của Việt Nam, xu hướng/thông lệ thế giới, quan điểm, thái độ, mong muốn của đối tượng chịu tác động…);

- Trên cơ sở cân nhắc tất cả các thông tin liên quan, Kế hoạch cần đưa ra định hướng càng chi tiết càng tốt cho hoạt động XDPL liên quan, như dự kiến về hình thức văn bản, phạm vi điều chỉnh, quy trình thủ tục (có rút gọn hay không), cách thức nội luật hóa (xây dựng quy định mới hay sửa đổi quy định hiện hành)… - để bảo đảm tính khoa học, các dự kiến này cần đi kèm các giải trình cụ thể về lý do đề xuất dự kiến như vậy;

- Quá trình lên kế hoạch cần được thực hiện công khai, tham vấn ý kiến rộng rãi, đặc biệt từ các hiệp hội doanh nghiệp và VCCI, cho phép nhận diện và điều chỉnh ngay các bất cập, không hợp lý trong dự thảo kế hoạch.

Về việc chuẩn cho soạn thảo các quy định thực thi cam kết bị về nội dung

Từ góc độ pháp luật, quy trình xây dựng VBQPPL bị ràng buộc bởi nhiều quy định khác nhau và trong nhiều trường hợp không thể thực hiện sớm như mong muốn. Trong khi đó, thời hạn để các cam kết FTA có hiệu lực lại được xác định cố định, không thể điều chỉnh tùy nghi như các chương trình xây dựng pháp luật nội địa thông thường.

Mặc dù vậy, công tác chuẩn bị về mặt nội dung lại có thể được thực hiện rất sớm. Cụ thể, nội dung các cam kết phải thực thi đều đã xác định ngay khi công bố văn kiện chính thức. Cũng như vậy, các khía cạnh không tương thích của các quy định nội địa cũng đã được nhận diện (ít nhất là sau khi rà soát pháp luật phục vụ cho việc phê chuẩn, thậm chí đa phần có thể đã được xác định ngay sau khi việc đàm phán cam kết đó hoàn tất). Do đó, cơ quan soạn thảo có đủ điều kiện để chuẩn bị trước về nội dung dự kiến của quy định “nội luật hóa”, qua đó rút ngắn tối đa thời gian dành cho việc soạn thảo chính thức. Sau khi có quyết định chính thức về việc bắt đầu quy trình soạn thảo quy định liên quan, cơ quan soạn thảo có thể đã có ngay dự thảo ban đầu, từ đó có thể triển khai ngay các công việc tiếp theo như tham vấn ý kiến, tiếp thu, thẩm định….

Do đó, đối với hoạt động XDPL thực thi cam kết FTA, công tác chuẩn bị nội dung dự thảo nên và cần được thực hiện từ rất sớm, không chờ đợi quy trình chính thức.

Về quá trình soạn thảo các VBQPPL thực thi cam kết

- Để có đủ căn cứ trong soạn thảo quy định cũng như lựa chọn định hướng chính sách, cần thiết phải tổng hợp, thu thập đầy đủ các thông tin nhiều chiều về tất cả các khía cạnh liên quan tới quy định (cả về pháp lý và thực tiễn, cả tổng kết thực tiễn trong nước và các xu hướng thế giới) và cần xử lý một cách nghiêm túc, cẩn trọng các thông tin này;

- Quá trình soạn thảo cần thu hút sự tham gia rộng rãi của các đối tương chịu tác động (công khai các dự thảo và tài liệu liên quan theo các cách thức phổ biến nhất, các phiên bản dự thảo thay đổi đều phải được công khai, gửi dự thảo qua đầu mối VCCI, phối hợp với các hiệp hội/VCCI để tổ chức lấy ý kiến rộng rãi doanh nghiệp và các đối tượng khác, đặc biệt là nhóm các doanh nghiệp nhỏ, siêu nhỏ dễ bị tác động từ các vướng mắc trong thực thi các FTA); các ý kiến thu được cần được xử lý một cách thực tâm và minh bạch, với các giải trình rõ ràng về lý do tiếp thu/chưa tiếp thu/tiếp thu một phần;

- Các định hướng chính sách lớn (ví dụ về phạm vi áp dụng, về chuẩn thực hiện...) cần được trao đổi, chia sẻ cởi mở, đặc biệt với các đối tượng chịu tác động, qua đó có thông tin nhiều chiều, đầy đủ để ra các quyết định hợp lý.

Về quá trình soạn thảo các VBQPPL thực thi cam kết

- Để có đủ căn cứ trong soạn thảo quy định cũng như lựa chọn định hướng chính sách, cần thiết phải tổng hợp, thu thập đầy đủ các thông tin nhiều chiều về tất cả các khía cạnh liên quan tới quy định (cả về pháp lý và thực tiễn, cả tổng kết thực tiễn trong nước và các xu hướng thế giới) và cần xử lý một cách nghiêm túc, cẩn trọng các thông tin này;

- Quá trình soạn thảo cần thu hút sự tham gia rộng rãi của các đối tương chịu tác động (công khai các dự thảo và tài liệu liên quan theo các cách thức phổ biến nhất, các phiên bản dự thảo thay đổi đều phải được công khai, gửi dự thảo qua đầu mối VCCI, phối hợp với các hiệp hội/VCCI để tổ chức lấy ý kiến rộng rãi doanh nghiệp và các đối tượng khác, đặc biệt là nhóm các doanh nghiệp nhỏ, nhỏ dễ bị tác động từ các vướng mắc trong thực thi các FTA); các ý kiến thu được cần được xử lý một cách thực tâm và minh bạch, với các giải trình rõ ràng về lý do tiếp thu/chưa tiếp thu/tiếp thu một phần;

- Các định hướng chính sách lớn (ví dụ về phạm vi áp dụng, về chuẩn thực hiện...) cần được trao đổi, chia sẻ cởi mở, đặc biệt với các đối tượng chịu tác động, qua đó có thông tin nhiều chiều, đầy đủ để ra các quyết định hợp lý.

Về quá trình thi hành các quy định “nội luật hóa” cam kết

-  Cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền (thường cũng là cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản) cần thiết lập đầu mối hướng dẫn thực hiện, giải quyết các vướng mắc trong quá trình thực thi các quy định liên quan;

- Cơ quan này cũng cần thường xuyên theo dõi tình hình, tập hợp và các phản ánh, kịp thời chỉnh lý bất cập trong giải thích, áp dụng các quy định;

- Cơ quan soạn thảo và các doanh nghiệp cần thường xuyên, định kỳ trao đổi thông tin, tổng kết, đánh giá hiệu quả thực hiện trên thực tế các cam kết CPTPP, từ đó có động thái sửa đổi, bổ sung các VBQPPL thực thi đã ban hành nếu cần thiết.

Xuân Linh

Theo Tạp chí Tri thức Xanh số 158 - 02/2022