1. Quan điểm, nguyên tắc và các yếu tố đặc thù trong quản lý các vấn đề xã hội tại các khu công nghiệp ở Trung Quốc

Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (Trung Quốc) là một quốc gia xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung Quốc, với hệ thống chính trị, tư tưởng, và kinh tế được xác định lần lượt là "chuyên chính dân chủ nhân dân", "chủ nghĩa xã hội đặc sắc Trung Quốc" và "kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa"^[1]. Thể chế kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa ở Trung Quốc được ghi rất rõ trong nghị quyết hội nghị trung ương ba khóa XIV của Đảng Cộng sản Trung Quốc (cuối năm 1993): “Thành lập thể chế kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa nghĩa là để cho thị trường đóng vai trò cơ bản trong phân bổ nguồn lực dưới sự quản lý vĩ mô của Nhà nước... Hệ thống doanh nghiệp hiện đại lấy chế độ công hữu làm chủ thể là nền tảng của thể chế kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa”. Việc thành lập kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa ở Trung Quốc diễn ra bằng một quá trình thử nghiệm thận trọng ở nông thôn trước thành thị sau (giai đoạn trước 1984), ở đặc khu trước rồi đến các thành phố ven biển (giữa thập niên 1980) rồi đến các thành phố tỉnh lỵ (từ đầu thập niên 1990) rồi mới áp dụng rộng ra cả nước. Cùng với quá trình nói trên, doanh nghiệp nhà nước từ chỗ sản xuất theo kế hoạch hoàn toàn bắt đầu được trao quyền tự chủ (từ cuối 1978 đến cuối 1984), tiếp theo là được phân tách quyền sở hữu và quyền kinh doanh, tổ chức Đảng rút lui khỏi quản lý kinh doanh và thí điểm cổ phần hóa (cuối 1984 đến cuối 1993) và sau đó là tư nhân hóa trong trường hợp là các doanh nghiệp nhỏ và vừa và doanh nghiệp lớn không trong các lĩnh vực quan trọng theo phương châm “nắm lớn, buông nhỏ”^[2].

Trung Quốc là một trong những nước sử dụng chính sách công nghiệp từ trên xuống tích cực nhất. Mục tiêu chính trị của chính sách công nghiệp rất rõ ràng, đó là nâng cao tự chủ về kinh tế, tạo ra các doanh nghiệp quán quân có thể cạnh tranh với các doanh nghiệp phương Tây. Các doanh nghiệp quán quân này được cấp đặc quyền tiếp cận toàn bộ thị trường nội địa, thu mua của chính phủ, bảo hộ trước sự cạnh tranh quốc tế, đồng thời, luật pháp không thừa nhận tranh chấp lao động tập thể và đình công của công nhân. Theo Ngân hàng Thế giới (2014), giá trị gia tăng của ngành chế tạo Trung Quốc vượt Mỹ lần đầu vào năm 2010, trở thành quốc gia sản xuất lớn nhất thế giới và liên tục đứng đầu thế giới kể từ thời điểm này. Năm 2017, giá trị gia tăng của ngành chế tạo Trung Quốc chiếm 27% tỷ trọng thế giới và là động lực quan trọng thúc đẩy tăng trưởng công nghiệp toàn cầu. Trung Quốc hiện có trên 3.000 khu công nghiệp, trong đó khoảng 1.000 khu công nghiệp do trung ương quyết định thành lập.

Đối với sự phát triển của quan hệ lao động và quản lý phát triển xã hội cho công nhân tại các khu công nghiệp, vào đầu những năm 2000, với phương châm bao quát là “xây dựng xã hội hài hòa” và “phát triển lấy con người là trung tâm”, Trung Quốc đặt ra mục tiêu tham vọng định hướng lại các chiến lược phát triển kinh tế và xã hội hướng tới một sự phát triển cân bằng hơn trong mọi lĩnh vực. Trong bối cảnh này, Trung Quốc nhìn nhận công đoàn là một trụ cột chính trong quản lý xã hội nhằm ổn định “mối quan hệ xã hội chủ chốt” đó là quan hệ lao động. Do đó, nước này không cho phép việc thành lập các công đoàn độc lập mà các công đoàn được thành lập dưới sự quản lý của Tổng Công hội Trung Quốc (tương tự Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam). Tuy nhiên, pháp luật lao động hiện hành của Trung Quốc có xu hướng thiên về phía người sử dụng lao động, đồng thời, không thừa nhận quyền đình công của người lao động, nên sẽ không chấp nhận các quy định về thương lượng tập thể cùng tồn tại với vấn đề đình công. Số lượng công nhân khổng lồ cùng với những bài học thành công và thất bại của Trung Quốc trong quản lý quan hệ lao động và đời sống xã hội của công nhân tại các khu công nghiệp là những kinh nghiệm quan trọng cho các quốc gia đang phát triển trong đó có Việt Nam.

2. Về mô hình, chủ thể, nội dung quản lý các vấn đề xã hội tại các khu công nghiệp ở Trung Quốc

Ở Trung quốc, quản lý các vấn đề xã hội là một nội dung của quản lý xã hội. Quản lý các vấn đề xã hội tại khu công nghiệp tập trung vào giải quyết những vấn đề xã hội bức xúc đối với những nhóm xã hội nhất định tại các khu công nghiệp nhằm mục tiêu quản lý xã hội hài hòa. Điều này có nghĩa là quản lý các vấn đề xã hội tại các khu công nghiệp nhằm góp phần đảm bảo lợi ích chung của cả khu công nghiệp, cả cộng đồng địa phương và cả xã hội. Bên cạnh đó, từ yêu cầu thực tiễn đã quy định nội dung cơ bản của đổi mới quản lý các vấn đề xã hội tại khu công nghiệp ở Trung Quốc là chuyển đổi vai trò và chức năng quản lý xã hội của Chính phủ. Việc phát triển mô hình kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa khiến các quan hệ giữa Chính phủ và thị trường có nhiều thay đổi. Chức năng kinh doanh đã trả lại cho các đơn vị tổ chức doanh nghiệp kinh tế thực hiện; Rất nhiều chức năng quản lý các vấn đề xã hội tại các khu công nghiệp đã chuyển giao cho các tổ chức xã hội thực hiện theo ba nguyên tắc:

+ Miễn là những công việc mà doanh nghiệp và thị trường làm tốt thì giao cho doanh nghiệp và thị trường.

+ Miễn là những công việc giao cho tổ chức xã hội làm tốt thì giao cho tổ chức xã hội.

+ Miễn là những công việc quản lý xã hội mà tổ chức cơ sở làm được thì giao cho tổ chức cơ sở.

Chính phủ chỉ còn lại những chức năng mang tính vĩ mô như xác định chính sách và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội. Trên cơ sở nhận thức sâu sắc các quy luật xã hội, các quan hệ kinh tế - xã hội ở phạm vi toàn quốc và quan hệ quốc tế, Chính phủ nêu ra những mục tiêu, quan điểm và các chính sách phát triển. Sau đó các ban ngành sẽ thể chế hoá chính sách, chiến lược bằng các pháp luật và các văn bản pháp quy. Các tổ chức xã hội hoạt động theo sự hướng dẫn của các cơ quan làm chức năng quản lý nhà nước về xã hội. Chức năng chính của Chính phủ là giám sát các hoạt động của doanh nghiệp và các tổ chức xã hội.

Trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý xã hội nói chung, cơ cấu của Quốc hội và của Chính phủ cũng đã thay đổi, trong đó có sự phân công rõ rệt, theo hướng giảm chức năng và quyền hạn của Chính phủ, đã hình thành một cơ chế hợp tác giữa Chính phủ và các tổ chức xã hội. Những việc nào Chính phủ làm tốt thì để Chính phủ làm, những việc mà tổ chức xã hội làm tốt thì để tổ chức xã hội làm. Các hoạt động dịch vụ công cộng cũng được xã hội hoá ở một mức độ nhất định. Nhà nước gia tăng đầu tư và định hướng để nâng cao hoạt động dịch vụ công. Các tổ chức xã hội tham gia một số hoạt động dịch vụ đã làm cho hoạt động này ngày càng có hiệu quả hơn. Hiện nay ở Trung Quốc đã hình thành 460 nghìn tổ chức xã hội nhưng mới chỉ đáp ứng được một phần nhu cầu quản lý xã hội và dịch vụ công. Vì có nhiều tổ chức xã hội cùng tham dự dịch vụ công nên hạn chế được sự độc quyền. Ở Trung Quốc mỗi tổ chức xã hội phải chịu sự quản lý của một cơ quan hành chính nào đó hoặc một cơ quan hành chính nào đó bảo lãnh mới được hoạt động. Điều này gây khó cho việc hình thành các tổ chức xã hội. Riêng ở Thâm Quyến đã cho phép các tổ chức xã hội tự đăng ký hoạt động. Tổ chức xã hội chỉ cần đăng ký ở cơ quan dân chính là có thể được tham gia hoạt động.

Trong tổ chức của Chính phủ, cơ quan chính quản lý các vấn đề về quan hệ lao động và các vấn đề xã hội tại khu công nghiệp của Trung Quốc là Bộ Lao động và An sinh xã hội (MOLSS) ở cấp quốc gia; các Sở Lao động và Bảo hiểm xã hội (thường được gọi là Sở Lao động) ở cấp tỉnh và thành phố/thị xã. BHXH thường do một phòng trong các Sở Lao động quản lý (gọi là các phòng BHXH). Những phòng này có tính độc lập nhất định và có ngân sách riêng. Các phòng khác phụ trách các vấn đề về việc làm, đào tạo và thanh tra lao động. Hệ thống các cơ quan này phần lớn là mới và phát triển tốt ở khu vực thành thị nhưng còn kém phát triển ở khu vực nông thôn.

Tính đến cuối năm 2003, số các cơ quan quản lý việc làm của Trung Quốc là 26.000, trong đó 18.000 cơ quan là do chính quyền các cấp quản lý, số còn lại thuộc các cơ quan khác. Năm 2004, tổng số cán bộ của các cơ quan này có thể đã vượt quá 100.000 người. Đối với công tác quản lý BHXH, tổng số cán bộ năm 2004 ước tính đạt gần 100.000 người, trong đó khoảng 50.000 người làm việc trong lĩnh vực bảo hiểm hưu trí và 30.000 người thuộc lĩnh vực bảo hiểm y tế. Năm 2003, lực lượng Thanh tra lao động của Trung Quốc có khoảng 43.000 cán bộ, làm việc trong khoảng hơn 3.000 đơn vị thanh tra (còn gọi là các bộ phận giám sát an toàn lao động). Vào cuối năm 2001, số lượng các uỷ ban trọng tài giải quyết các tranh chấp lao động là khoảng 3.200, với gần 20.000 trọng tài làm việc chính thức hoặc bán thời gian.

Về các thiết chế điều chỉnh quan hệ lao động tại các khu công nghiệp:

Trong bối cảnh “xây dựng xã hội hài hòa” và “phát triển lấy con người là trung tâm”, Trung Quốc nhìn nhận công đoàn là một trụ cột chính trong quản lý xã hội nhằm ổn định “mối quan hệ xã hội chủ chốt” đó là quan hệ lao động. Bên cạnh đó, việc thể chế hóa các vấn đề quan hệ lao động như thương lượng tập thể và tham khảo ý kiến ba bên có một tầm quan trọng mới vì nó không chỉ được coi như một cái van xã hội an toàn mà còn là một cơ chế kinh tế để giảm bớt khoảng cách chênh lệch do các yếu tố thị trường không kiểm soát được tạo ra. Và công đoàn và việc xây dựng các thể chế quan hệ lao động hài hòa đã trở thành bộ phận quan trọng của chiến lược “nghiệp đoàn phòng ngừa” của Trung Quốc nhằm ngăn chặn trước các xung đột xã hội bằng cách mở rộng phạm vi của công đoàn độc quyền và đưa công nhân vào hệ thống quan hệ lao động chính thức.

Hiện nay, tổ chức công đoàn chính và duy nhất là Tổng Công hội toàn quốc Trung Quốc. Các tổ chức thành viên được thành lập ở các cấp hành chính và nhỏ nhất là công đoàn lao động tại các doanh nghiệp (trong các khu công nghiệp). Gần đây, Chính phủ và Tổng công hội Trung quốc tiếp tục công đoàn hóa các lao động di cư từ nông thôn, tổ chức những hình thức công đoàn khác như công đoàn khu phố, công đoàn chung, liên minh công đoàn của nhiều doanh nghiệp. Sự đa dạng hóa các hình thức công đoàn cơ bản này đã giúp các công đoàn ở Trung Quốc tổ chức công nhân trong các doanh nghiệp vừa và nhỏ và những người lao động trong khu vực kinh tế phi chính thức, quản lý và phát triển quan hệ lao động ổn định trong các khu công nghiệp. Tuy nhiên, một trong những đặc trưng của Trung Quốc hiện nay trong quản lý các vấn đề xã hội tại khu công nghiệp, đó là xem việc phát triển công đoàn và thương lượng ký thỏa ước lao động là quan trọng nhất, trong khi lại không thừa nhận tranh chấp lao động tập thể và đình công. Pháp luật giải quyết tranh chấp lao động của Trung Quốc quy định Hội đồng trọng tài có quyền giải quyết mọi tranh chấp trong quan hệ lao động (Luật Hòa giải và Trọng tài tranh chấp lao động ngày 29/12/2007); Mọi phán quyết của trọng tài đều được đảm bảo giá trị pháp lý và thực hiện trên thực tế.

3. Hành lang pháp lý và thực trạng quản lý các vấn đề xã hội tại các khu công nghiệp

Cũng như nhiều quốc gia trên thế giới, Trung Quốc không ban hành đạo luật riêng để quản lý các vấn đề xã hội tại các khu công nghiệp, mà hành lang pháp lý chủ yếu liên quan đến các đạo luật điều chỉnh quan hệ lao động và quan hệ xã hội cũng như đảm bảo an sinh xã hội và phát triển đời sống công nhân. Hành lang pháp lý về quản lý các vấn đề xã hội hiện nay bao gồm:

- Hệ thống pháp luật về quan hệ lao động: Năm 1994, Trung Quốc thông qua Luật Lao động, dựa trên các cải cách hệ thống lao động. Đây là luật quốc gia đầu tiên điều chỉnh toàn diện các quan hệ lao động (bao gồm lao động tại các khu công nghiệp) và xác định các tiêu chuẩn lao động - một dấu mốc quan trọng trong sự phát triển của pháp luật lao động của Trung Quốc. Luật Lao động đã bãi bỏ thông lệ trước đây về điều chỉnh các quan hệ việc làm theo hình thức sở hữu kinh doanh, dù là tư nhân, công cộng hay nhà nước, vốn được đối xử riêng biệt và khác nhau. Bên cạnh đó, Luật Lao động cũng hợp pháp hóa các hệ thống điều chỉnh quan hệ lao động khác, chẳng hạn như hệ thống thanh tra lao động, hệ thống giải quyết tranh chấp lao động, hệ thống tham vấn tập thể và hợp đồng tập thể. Trung Quốc cũng thường xuyên điều chỉnh các quy định liên quan đến quan hệ lao động tại khu công nghiệp để phù hợp với sự hội nhập của kinh tế thị trường, như sửa đổi quy định về Thanh tra Lao động và An sinh xã hội năm 2004, quy định về Nghỉ phép có lương hàng năm của Nhân viên năm 2007, quy định về Khuyến khích Việc làm cho Người tàn tật trong 2007,... Bên cạnh đó, Luật Bảo hiểm xã hội vào năm 2010 được ban hành đánh dấu sự hình thành của hệ thống pháp luật về quan hệ lao động ở Trung Quốc, mang tính tương thích cao với nền kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa^[3].

- Luật Hợp đồng lao động (LCL): được ban hành năm 2007 và sửa đổi năm 2012 nhằm mục đích cải thiện an ninh việc làm cho người lao động nói chung và lao động tịa các khu công nghiệp nói riêng^[4]. Đặc biệt, LCL có các quy định đặc biệt về thỏa ước tập thể và lần đầu tiên quy định rằng ở các khu vực hành chính dưới cấp quận, các thỏa ước tập thể áp dụng cho toàn ngành hoặc toàn khu vực có thể được ký kết giữa Công đoàn và đại diện của người sử dụng lao động trong các ngành. Luật Hợp đồng Lao động cũng quy định về hợp đồng tập thể trong doanh nghiệp. Đây cũng là đạo luật đầu tiên quy định và phản ánh cam kết thúc đẩy tham vấn ba bên về các vấn đề quan hệ lao động do Trung Quốc phê chuẩn Công ước tham vấn ba bên của ILO năm 1976 (số 144) năm 1990^[5].

- Chính sách về sức khỏe và an toàn lao động: ngoài Luật Lao động và Luật Hợp đồng lao động như nêu ở phần trên thì hệ thống chính sách về sức khỏe và an toàn lao động cho lao động tại các khu công nghiệp có thể kể đến như^[6]: Các Quy tắc Đặc biệt về Bảo hộ Lao động cho Nhân viên Nữ (Nghị định số 619 của Quốc vụ viện Trung Quốc năm 2012); Quy định về Bảo hộ lao động tại nơi làm việc sử dụng các chất độc hại (được ban hành bởi Nghị định số 352 năm 2002); Luật An toàn lao động (Luật Số 70 năm 2002); Quy định về Quản lý An toàn Hóa chất Nguy hiểm ở Trung Quốc (Nghị định số 591 của Quốc vụ viện Trung Quốc năm 2011); Luật Phòng chống Bệnh nghề nghiệp (Số 60).

- Chính sách về an sinh xã hội cho lao động tại các khu công nghiệp: Bảo hiểm xã hội là yếu tố cốt lõi của hệ thống an sinh xã hội của Trung Quốc và là một trong những chức năng chính của Bộ Lao động và An sinh xã hội (Ministry of Human resources and Social Security). Trung Quốc đã thiết lập 5 chế độ bảo hiểm xã hội: đó là lương hưu, chăm sóc y tế, bảo hiểm thất nghiệp, thương tật và thai sản và áp dụng chặt chẽ đối với lao động tại các khu công nghiệp của quốc gia này. Các chính sách an sinh xã hội được luật hóa trong Luật Lao động 1994 và Luật Bảo hiểm xã hội (SIL) năm 2010^[7].

- Chính sách về tiền lương cho lao động tại các khu công nghiệp: Luật Lao động Trung Quốc quy định rõ ràng mức lương tối thiểu cho người lao động (bao gồm cả lao động tại các khu công nghiệp). Theo đó, nhà nước sẽ thực hiện một hệ thống bảo đảm tiền lương tối thiểu và ủy quyền cho chính quyền cấp tỉnh đưa ra các tiêu chuẩn cụ thể, tập trung vào 5 yếu tố: chi phí sinh hoạt trung bình của công dân địa phương; Mức lương trung bình của toàn xã hội; Đóng góp an sinh xã hội của cá nhân; Tỷ lệ thất nghiệp cục bộ; và trình độ phát triển kinh tế của tỉnh.

- Chính sách về người lao động nhập cư tại các khu công nghiệp: Lao động di cư nông thôn là một trong những nguồn lao động chính chiếm tỷ trọng lớn trong các khu công nghiệp ở Trung Quốc. Tuy nhiên, cũng giống như các quốc gia khác trong khu vực, lao động di cư nông thôn ở Trung Quốc đã phải đối mặt với nhiều thách thức liên quan đến các vấn đề xã hội^[8]. Năm 2006, Hội đồng Nhà nước đã ban hành một số sáng kiến ​​liên quan đến việc giải quyết các vấn đề của người lao động nhập cư ở nông thôn, đây là một chính sách toàn diện nhằm bảo vệ quyền lợi chính đáng của người lao động nhập cư ở nông thôn. Bao gồm các vấn đề: (1) lương và tăng lương. (2) chế độ hợp đồng lao động, quyền ATVSLĐ, quyền và lợi ích của phụ nữ, nghiêm cấm sử dụng lao động trẻ em; (3) việc làm bình đẳng giữa thành thị và nông thôn, tăng cường các dịch vụ việc làm để tạo thuận lợi cho chuyển dịch lao động và tăng cường đào tạo và giáo dục nghề nghiệp cho lao động di cư từ nông thôn; (4) tham gia an sinh xã hội của người nhập cư. (5) Cung cấp dịch vụ công cơ bản cho lao động nhập cư, đảm bảo rằng con cái của họ sẽ được học tập, cung cấp dịch vụ y tế, chăm sóc sức; (6) đảm bảo quyền chính trị; (7) Thúc đẩy cơ hội việc làm.

- Chính sách về nhà ở cho công nhân tại các khu công nghiệp.

Trung Quốc phát triển mô hình Quỹ Nhà ở, còn được gọi là Quỹ Cung cấp Nhà ở cho người lao động nói chung và lao động tại các khu công nghiệp nói riêng. Chương trình này được quản lý bởi Bộ Nhà ở và Phát triển Đô thị - Nông thôn. Các Quy định về Quản lý Quỹ Nhà ở nêu rõ tỷ lệ đóng góp của người lao động tại các khu công nghiệp và người sử dụng lao động. Tuy nhiên, đối với hầu hết những người lao động tại các khu công nghiệp được trả lương thấp, mua một căn nhà ở thành phố vẫn là một giấc mơ xa vời. Theo khảo sát chính thức của chính phủ về lao động nhập cư năm 2018, phần lớn lao động nhập cư (61,3%) sống ở nhà thuê, 19% mua nhà riêng và 12,9% sống trong chỗ ở do người sử dụng lao động cung cấp, chẳng hạn như nhà máy, ký túc xá ... 

ThS. Nguyễn Đình Phúc

Viện Khoa học Môi trường và Xã hội