1. Thành quả của Việt Nam trong thu hẹp phạm vi phi chính thức

Tỷ lệ lao động phi chính thức ở Việt Nam đã giảm đáng kể: từ 79,5% năm 2013 xuống còn 67,5% năm 2019. Rất ít quốc gia trên thế giới có thể đạt được kết quả này (mặc dù dữ liệu về việc làm phi chính thức theo từng quốc gia còn rất hạn chế và hầu hết các quốc gia đều không có đủ dữ liệu cho khoảng thời gian nghiên cứu). Hai điểm nổi bật về việc làm phi chính thức tại Việt Nam là: việc làm trong khu vực phi chính thức đang giảm dần và việc làm phi chính thức trong khu vực chính thức đang tăng nhẹ. Số lượng việc làm phi chính thức giảm là nhờ tốc độ tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ và sự chuyển dịch giữa các ngành; đặc biệt là sự chuyển dịch trọng tâm từ lĩnh vực nông nghiệp sang sản xuất.

Mặc dù một phần lao động có xu hướng chuyển dịch từ lĩnh vực nông nghiệp sang dịch vụ, việc giảm phi chính thức chủ yếu là do số lượng lao động trong lĩnh vực sản xuất tăng lên. Cụ thể, việc làm nông nghiệp có tính chất phi chính thức ở mức cao đã có sự chuyển dịch sang lĩnh vực sản xuất có tính chất phi chính thức thấp hơn. Ngoài ra, trong lĩnh vực sản xuất, tỷ lệ phi chính thức cũng đã giảm dần. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, xu hướng này chủ yếu là nhờ những việc làm mới trong lĩnh vực sản xuất, không phải do tác động của quá trình chính thức hóa việc làm hiện có (95% việc làm “mới” trong ngành sản xuất là việc làm chính thức).

Theo số liệu điều tra cho thấy việc làm trong lĩnh vực sản xuất trong năm 2018 tăng hơn 30% so với năm 2013. Tính trung bình, lĩnh vực sản xuất đã đạt mức tăng hơn 480.000 việc làm mỗi năm trong giai đoạn từ 2013 đến 2018. Điều này hoàn toàn bắt nguồn từ động lực gia tăng việc làm chính thức trong lĩnh vực này. Năm 2018, việc làm chính thức trong lĩnh vực sản xuất tăng khoảng 78% so với năm 2013, năm đầu tiên có dữ liệu, trong khi việc làm phi chính thức trong lĩnh vực này gần như ổn định.

Dù đã đạt được nhiều thành tựu ấn tượng trong thời gian vừa qua, Việt Nam vẫn cần rất thận trọng. Thứ nhất, có một câu hỏi đặt ra là Việt Nam sẽ có thể tiếp tục đà tăng trưởng này trong bao lâu vì đại dịch COVID sẽ kìm hãm tốc độ tăng trưởng toàn cầu trong thời gian tới. Bên cạnh đó, dù nhiều doanh nghiệp đang chuyển dịch nhà máy từ Trung Quốc sang Việt Nam, khả năng hấp thụ hàng xuất khẩu của Việt Nam trên phạm vi toàn cầu sẽ có giới hạn nhất định. (Tất nhiên, không thể phủ nhận một yếu tố hỗ trợ là tầng lớp người tiêu dùng trong nước đang gia tăng có thể sẽ hấp thụ nhiều hơn các sản phẩm mà Việt Nam sản xuất.) Quan trọng hơn, lao động chính thức trong lĩnh vực sản xuất/dịch vụ chiếm một tỷ lệ nhỏ trong tổng số lượng lao động và 2/3 tổng số lao động vẫn là lao động phi chính thức. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, theo thời gian, tỷ trọng ngành sản xuất trong GDP và tỷ lệ lao động trong lĩnh vực sản xuất tại các quốc gia sản xuất mới sẽ đạt đỉnh ở mức thấp hơn so với các quốc gia sản xuất thế hệ trước đó. Vì vậy, Chính phủ Việt Nam sẽ cần phải đưa ra các chiến lược thay thế phù hợp để đẩy nhanh quá trình chính thức hóa lao động và doanh nghiệp phi chính thức.

2. Tăng trưởng và tính phi chính thức

Có 2 nhóm lý thuyết khác nhau trong kinh tế học phát triển giúp lý giải quy mô lao động phi chính thức.

Nhóm thứ nhất có xu hướng liên kết giữa tốc độ và mô hình tăng trưởng GDP và nhóm thứ hai có xu hướng tập trung vào các yếu tố thể chế. Các yếu tố thể chế liên quan tương đồng với các yếu tố được đề cập trong Khuyến nghị của ILO năm 2015 về Chuyển đổi từ nền kinh tế phi chính thức sang nền kinh tế chính thức (số 204), được coi là những công cụ sẵn có để thúc đẩy chuyển đổi từ việc làm phi chính thức sang việc làm chính thức.

Quy mô GDP và mức độ phi chính thức. Các nước công nghiệp phát triển trên thế giới, hầu hết là các nước có thu nhập cao (theo hệ thống phân loại của Ngân hàng Thế giới) và có tỷ lệ lao động phi chính thức ở mức rất thấp (ILO, 2018). Các quốc gia có GDP bình quân đầu người cao (trên 20.000 đô la Mỹ mỗi năm) có tỷ lệ lao động phi chính thức thấp, trong khi các quốc gia có GDP bình quân đầu người thấp (dưới 5.000 đô la Mỹ mỗi năm) thường có tỷ lệ lao động phi chính thức cao (trên 70%) (ILO, 2018)

Rõ ràng, mức GDP bình quân đầu người và tỷ lệ lao động phi chính thức có mối liên hệ chặt chẽ. Mối quan hệ này được thể hiện rõ dựa trên các dữ liệu chéo tại một thời điểm cụ thể và cho thấy, về lâu dài, sự tương đồng về mức thu nhập bình quân đầu người sẽ khiến tỷ trọng việc làm chính thức tăng lên. Tuy nhiên, không phải khi nào điều đó cũng chắc chắn xảy ra. Hơn nữa, ngoài nhóm các quốc gia có thu nhập cao, tỷ lệ lao động phi chính thức giữa các quốc gia có thu nhập trung bình còn có sự chênh lệch rất lớn, dù đó là quốc gia có thu nhập trung bình thấp (LMIC) hay thu nhập trung bình cao (UMIC)

 Tăng trưởng GDP và mức độ phi chính thức. Lý thuyết về thị trường lao động song song cũng như tài liệu liên quan đến sự xuất hiện/tồn tại của hai khu vực kinh tế song song (thuyết nhị nguyên) cho thấy, tăng trưởng GDP và mức độ phi chính thức không có hoặc có rất ít mối quan hệ. 2 Lý thuyết về thị trường lao động song song bắt đầu gần như cùng thời điểm xuất hiện các học thuyết về kinh tế học phát triển. Hai công trình có nhiều đóng góp về lý thuyết thị trường lao động song song lý giải cho tính phi chính thức của nền kinh tế, một của Arthur Lewis (1954) và một của Harris-Todaro (1970), vẫn còn giá trị cho đến ngày nay. Tuy nhiên, ngay cả họ cũng không cho rằng tốc độ tăng trưởng ảnh hưởng nhiều đến sự xuất hiện và tồn tại của phi chính thức. Mặc dù một mô hình dựa trên nền tảng kinh tế chính trị cổ điển (Lewis) và một dựa trên nền tảng kinh tế tân cổ điển (Harris-Todaro), hai tác giả đều cho rằng, mô hình tăng trưởng là yếu tố trọng tâm trong sự xuất hiện và tồn tại của phi chính thức. Điều đó cũng được thể hiện rõ ràng trong phân tích này.

Cấu trúc đầu ra và tính phi chính thức. Tỷ trọng đóng góp ở mức cao của ngành nông nghiệp trong đầu ra cũng tương quan với tỷ lệ sử dụng lao động ở mức cao trong lĩnh vực này. Ngành nông nghiệp Việt Nam vẫn chiếm tỷ trọng rất lớn cả về đầu ra và số lượng lao động, mặc dù đã giảm nhanh trong giai đoạn 2010 - 2019 (từ 48% xuống 28% về số lượng lao động). Chuyển đổi cơ cấu là điều kiện cần thiết để giảm mức độ phi chính thức. Lí do là vì nông nghiệp thường có tỷ lệ lao động và doanh nghiệp phi chính thức cao nhất trong tất cả các ngành kinh tế. Do đó, khi tỷ lệ việc làm trong lĩnh vực nông nghiệp giảm xuống, tỷ lệ lao động phi chính thức trong nền kinh tế cũng sẽ có xu hướng giảm theo. Chúng tôi đã thu thập được một số bằng chứng cho thấy xu hướng này ở Việt Nam; tuy nhiên, kết quả cũng có một số hạn chế nhất định.

Trong mọi trường hợp, trọng tâm của hầu hết các cuộc thảo luận về phi chính thức trên toàn cầu đều về lĩnh vực phi nông nghiệp, câu hỏi đặt ra là: Tăng trưởng việc làm phi nông nghiệp có làm tăng tỷ lệ  doanh nghiệp chính thức và lao động chính thức trong nền kinh tế hay không? Trong lĩnh vực phi nông nghiệp, một vấn đề được đặt ra là, liệu tỷ lệ các doanh nghiệp phi chính thức trong nền kinh tế có mối liên hệ nào với tỷ lệ lao động phi chính thức hay không. Tất cả các bằng chứng quốc tế đều cho thấy rằng có mối liên hệ rất chặt chẽ.

Mô hình chính thức của quá trình phát triển ở các nước đang phát triển cho chúng ta thấy điều gì về sự xuất hiện, tồn tại của phi chính thức trong lĩnh vực phi nông nghiệp? Harris và Todaro (1970) đã đưa ra mô hình chính thức đầu tiên về phi chính thức trong kinh tế học phát triển. Khác với các mô hình linh hoạt về giá-tiền lương với đầy đủ lao động thường thấy trong các phân tích kinh tế tân cổ điển, Harris và Todaro đã xây dựng một mô hình di cư từ nông thôn ra thành thị trong 2 lĩnh vực, theo đó, chính quyền có thể đưa ra mức lương tối thiểu cho khu vực thành thị ở mức cao hơn nhiều so với thu nhập từ nông nghiệp. Mô hình này khác biệt ở chỗ nó coi vấn đề di cư xuất phát từ sự khác biệt về thu nhập kỳ vọng giữa nông thôn và thành thị, trong đó, tỷ lệ việc làm ở khu vực thành thị đóng vai trò là yếu tố cân bằng đối với xu hướng di cư đó.

Với Harris và Todaro, mức lương tối thiểu ở mức cao theo quy định sẽ khiến xu hướng di cư tiếp diễn từ nông thôn ra thành thị, dù tỷ lệ thất nghiệp ở thành thị là rất lớn. Theo mô hình này, nếu không đảm bảo sự linh hoạt về tiền lương, chính sách tối ưu nhất cần có một gói hỗ trợ, bao gồm trợ cấp một phần tiền lương đối với việc làm trong khu vực tư nhân hoặc việc làm trực tiếp trong hệ thống công lập và các biện pháp hạn chế di cư tự do từ nông thôn ra thành thị. Họ cho rằng lý do chi trả mức lương cao hơn ở khu vực thành thị có thể là do lao động phải tham gia công đoàn, hoặc chính phủ mong muốn đưa ra mô hình mức lương ở khu vực đô thị trong lĩnh vực sản xuất, bao gồm trợ cấp lương hưu và phúc lợi sức khỏe. Trên thực tế, Harris và Todaro đưa ra những chính sách này và coi đó là những giải pháp khả thi để giải quyết vấn đề lao động phi chính thức ở khu vực thành thị. Chúng ta biết rằng, các dự án nghiên cứu trước đây về kiểm soát tình trạng di cư từ các vùng nông thôn đã được thực hiện ở Tanzania vào những năm 1980 và sau đó là Nam Phi trong thời kỳ phân biệt chủng tộc. Một ví dụ điển hình là hệ thống đăng ký hộ khẩu của Trung Quốc (chiến lược kiểm soát lao động phi chính thức của Trung Quốc được trình bày như dưới đây). Từ góc độ chính sách, cần lưu ý rằng, mô hình của Harris và Todaro tập trung vào phát triển nông thôn nhằm giảm số lượng lao động phi chính thức ở khu vực thành thị cũng như giảm nghèo.

Với mục đích đưa ra các gợi ý chính sách dành cho các cấp quản lý, báo cáo sẽ phân tích sâu hơn về tính ứng dụng trong bối cảnh hiện tại của các mô hình được xây dựng vào năm 1954 (Lewis) và 1970 (Harris-Todaro). Các mô hình lý thuyết cần được xem xét dưới góc độ bài học kinh nghiệm từ quá trìnhphát triển kinh tế. Ví dụ của các nền kinh tế thần kỳ khu vực Đông Á vẫn rất hữu ích với tất cả các khu vực khác. Điều này là bởi phần lớn số lượng việc làm chính thức tăng lên nhanh chóng ở các nước công nghiệp mới, cũng là các quốc gia đi đầu trong mô hình “đàn sếu bay” (theo thứ tự bao gồm Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan), 3 đáp ứng nhu cầu của phần lớn số lượng người di cư từ khu vực nông thôn hoặc thành thị. Trong trường hợp này, mô hình của Lewis cung cấp một khung khái niệm hữu ích để hiểu rõ những yếu tố thay đổi, ảnh hưởng đến lao động chính thức và phi chính thức ở khu vực Đông Á.

Mối quan hệ giữa quy mô doanh nghiệp trong khu vực phi nông nghiệp và phi chính thức. Năng suất của các doanh nghiệp/người lao động thường cao hơn trong lĩnh vực công nghiệp và dịch vụ so với lĩnh vực nông nghiệp. Điều này xuất phát từ sự khác biệt giữa các khu vực kinh tế, cộng với sự đa dạng về quy mô doanh nghiệp, hoàn toàn phù hợp với phương thức hoạt động của các nền kinh tế đang phát triển vì các doanh nghiệp có quy mô rất khác nhau có thể đồng tồn tại trong nền kinh tế. Giống như hầu hết các quốc gia đang phát triển khác, hầu hết các doanh nghiệp ở Việt Nam có quy mô vừa và nhỏ (dù chính thức hay phi chính thức), trong khi các doanh nghiệp lớn chỉ chiếm tỷ lệ rất nhỏ. Trong mỗi lĩnh vực, các doanh nghiệp lớn là những đơn vị tiên phong trong quá trình hiện đại hóa, cải tiến công nghệ, v.v., nhưng phần lớn việc làm lại được tạo ra từ các doanh nghiệp nhỏ có năng suất thấp hơn. Tuy vậy, các doanh nghiệp nhỏ cũng có số lượng lao động phi chính thức lớn hơn.

Mối quan hệ giữa chất lượng cung ứng lao động và phi chính thức. Lewis có xu hướng tập trung vào cầu lao động (ví dụ: khu vực nào sẽ có nhu cầu lao động trong quá trình phát triển?) mà ít tập trung vào phía cung lao động, cụ thể là chất lượng lao động được thể hiện ở trình độ học vấn của lực lượng lao động tiềm năng. Lewis cho rằng, nếu vốn nhân lực không đáp ứng đủ theo yêu cầu phát triển, thì doanh nghiệp hoặc chính phủ sẽ sớm xây dựng cơ sở vật chất để đào tạo, nâng cao kỹ năng cho lực lượng lao động. Ở đây, vấn đề cần lưu ý là, các nền kinh tế thần kỳ trong khu vực Đông Á và thậm chí cả các quốc gia khác trong khu vực Đông Nam Á phát triển theo mô hình đàn sếu bay của các nền kinh tế thần kỳ đều ghi nhận mức đầu tư rất lớn vào lĩnh vực giáo dục và đào tạo nghề ngay từ giai đoạn đầu. Điều này rất quan trọng vì trình độ học vấn tăng lên có thể tác động đến nhu cầu lao động, ví dụ như bằng cách thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài trong bối cảnh Nền kinh tế mở, bằng cách thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Việt Nam đã đạt được nhiều thành quả trong thu hút FDI kể từ khi bắt đầu quá trình đổi mới (bắt đầu ‘mở cửa’ nền kinh tế theo định nghĩa về thương mại/GDP và dòng vốn nước ngoài), đặc biệt nhờ lực lượng lao động được đào tạo bài bản hoặc được đào tạo tại chỗ trước khi làm việc nếu chưa đáp ứng yêu cầu kỹ năng. Đây cũng điểm khác biệt với các nền kinh tế Nam Á, đặc biệt là Ấn Độ, vốn không thể thu hút đầu tư FDI trong gần nửa thế kỷ (trái ngược với một quốc gia BRICS khác là Trung Quốc), không chỉ bởi các quốc gia đó duy trì một nền kinh tế tương đối khép kín trong bốn thập kỷ, mà còn bởi họ không đầu tư vào hệ thống giáo dục trường học để thế hệ trẻ có thể tham gia thị trường lao động.

Điều đáng mừng là Việt Nam thuộc nhóm các nền kinh tế Đông Á có tốc độ phát triển cao.  Tuy nhiên, Việt Nam hiện đang gặp một thách thức giống như các quốc gia có thu nhập trung bình thấp. Tốc độ thay đổi công nghệ, ngay cả trong các ngành sản xuất thâm dụng lao động, đang diễn ra nhanh hơn nhiều so với các cuộc cách mạng công nghiệp trước trong thế kỷ 20, với việc áp dụng công nghệ 4.0 trong sản xuất ô tô và thiết bị điện tử trên phạm vi toàn cầu. Trong bối cảnh này, Việt Nam có thể mất đi lợi thế về chi phí từ lực lượng lao động có trình độ, kỹ năng và chi phí thấp, và do đó mất đi động lực tăng trưởng trong lĩnh vực sản xuất.

Mối quan hệ giữa mô hình tăng trưởng và bản chất của phi chính thức. Dựa trên kinh nghiệm từ hai quốc gia châu Á là Philippines và Thái Lan, Ranis và Stewart (1999) đã xây dựng mô hình chính thức về các thành phần kinh tế truyền thống hoặc phát triển trì trệ so với các thành phần hiện đại hoặc năng động của khu vực phi chính thức, đồng thời ước tính quy mô của các thành phần kinh tế này. Ranis và Stewart cũng cho rằng, các thành phần phát triển hiện đại của khu vực phi chính thức và chính thức có thể liên kết trong sản xuất. Theo đó, hai tác giả cho rằng, tốc độ tăng trưởng GDP sẽ tăng quy mô của khu vực chính thức, từ đó có thể hoặc không mở rộng quy mô khu vực phi chính thức, tùy thuộc vào các yếu tố thể chế. Kinh nghiệm đúc rút từ phân tích của Ranis và Stewart là tăng trưởng kinh tế có thể tác động đến cơ cấu việc làm phi chính thức theo hướng tác động đến quy mô, tỷ lệ việc làm truyền thống và hiện đại. Điều này cho thấy việc làm phi chính thức vẫn có thể tồn tại nhưng chỉ mở rộng cùng với quá trình tăng trưởng kinh tế, nếu các doanh nghiệp chính thức và phi chính thức có sự liên kết trong sản xuất, vì thế giới đang chứng kiến ngày càng nhiều mạng lưới sản xuất và chuỗi giá trị toàn cầu.

Những phân tích trên ảnh hưởng đến sự tồn tại, phát triển của phi chính thức ở Việt Nam. Ở cả khu vực Đông Á, Đông Nam Á và Mỹ Latinh, quá trình toàn cầu hóa đã gia tăng mối liên kết sản xuất giữa các doanh nghiệp chính thức và phi chính thức. Trong khi đó, quá trình này đã xảy ra ở Trung Quốc và Việt Nam. Công cụ hợp đồng thầu phụ đã được các doanh nghiệp này sử dụng trong chuỗi cung ứng toàn cầu. Công cụ này có thể phát triển từ các công việc làm thuê tại nhà tới các nhà thầu có thể làm các công việc xuất khẩu chính thức hoặc phi chính thức ở các nước đang phát triển, kéo dài tới các tập đoàn đa quốc gia có trụ sở chính ở một nước công nghiệp tiên tiến . Điều này không có gì ngạc nhiên vì mục tiêu của các thỏa thuận thầu phụ như vậy là khai thác lợi thế cạnh tranh từ chi phí lao động thấp hơn, vốn là một yếu tố đặc trưng của các ngành công nghiệp định hướng xuất khẩu, thâm dụng lao động ở cả hai quốc gia này.

Toàn cầu hóa có thể đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế và tạo ra nhiều việc làm hơn nhưng đồng thời cũng có thể gia tăng lao động phi chính thức. Vì vậy, toàn cầu hóa đã thúc đẩy cạnh tranh gia tăng và khiến nhiều doanh nghiệp tăng cường sử dụng lực lượng lao động phi chính thức với chi phí thấp hơn tại các nước đang phát triển. Khi đó, chính toàn cầu hóa đã tạo ra việc làm phi chính thức.

Kinh nghiệm của Trung Quốc. Dựa trên quá trình tăng trưởng của Trung Quốc, bức tranh về việc làm và tính phi chính thức của Trung Quốc được trình bày dưới đây.

 Thứ nhất, Trung Quốc đã có một chiến lược phát triển, được xây dựng lồng ghép chiến lược tăng trưởng việc làm. Kết quả thực hiện thành công hai chiến lược này bắt đầu giúp tăng việc làm chính thức trong tổng số việc làm. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là tính phi chính thức đã được triệt tiêu; thực tế, số lượng lao động phi chính thức vẫn còn rất nhiều. Trên cơ sở đó, chúng ta có thể đưa ra hai kết luận: một, chiến lược tăng trưởng tập trung vào tăng trưởng các lĩnh vực phi nông nghiệp và thúc đẩy chuyển dịch lao động dư thừa ra khỏi lĩnh vực nông nghiệp là điều kiện tiên quyết để nâng cao việc làm chính thức; Thứ hai, việc thực hiện thành công một chiến lược như vậy có thể không thúc đẩy quá trình chính thức hóa tất cả doanh nghiệp và người lao động, ngay cả sau giai đoạn một phần tư thế kỷ. Do đó, cần thực hiện các biện pháp đặc biệt.

Quá trình chuyển dịch việc làm quy mô lớn ở Trung Quốc là kết quả thực hiện hiệu quả chiến lược công nghiệp hóa, với chuỗi các chính sách trong một khung kế hoạch phù hợp. Khung thực hiện có thể bao gồm ba giai đoạn như dưới đây.

Giai đoạn một chứng kiến sự ra đời của hệ thống trách nhiệm hộ gia đình vào đầu những năm 1980, với trọng tâm cao nhất là một cuộc cách mạng trong lĩnh vực nông nghiệp. Điều này khá giống với các nền kinh tế thần kỳ khác ở khu vực Đông Á cũng từng thực hiện chuyển đổi nông nghiệp trong thập kỷ phát triển đầu tiên (ví dụ như Hàn Quốc, Đài Loan).

Giai đoạn hai cũng diễn ra trong cùng thập kỷ đó, với việc thực hiện chiến lược công nghiệp hóa khu vực nông thôn thông qua phát triển các doanh nghiệp ở khu vực thị trấn và thôn bản (TVE).

Giai đoạn ba chứng kiến sự phát triển của các lĩnh vực công nghiệp hiện đại (Majid 2015). Quá trình này có sự thúc đẩy của một số yếu tố. Một là FDI, chủ yếu là đầu tư vào các khu chế xuất vào cuối những năm 1980. Trong những năm 1990, các doanh nghiệp nhà nước thực hiện quá trình tái cơ cấu, trong khi đó, các doanh nghiệp ở khu vực thị trấn và thôn bản không còn được quản lý tập thể/thuộc quản lý của chính quyền địa phương để chuyển sang doanh nghiệp tư nhân. Ngoài ra, Trung Quốc còn thực hiện chính sách tăng lương (tối thiểu) để thu hút người lao động vào các lĩnh vực (chính thức) có năng suất cao hơn và nâng cao mức sống.

Lê Nhung / số 158 - 02/2022