Ban Chủ nhiệm Đề tài tổ chức Tọa đàm và tham vấn với Cục Điều tra chống tham nhũng Singapore - CPIB

1. Quy định của pháp luật về công khai, minh bạch trong việc xây dựng và hoàn thiện chính sách pháp luật

Hiện nay, việc xây dựng văn VBQPPL theo quy định của Luật ban hành VBQPPL 2015 được thực hiện theo hai quy trình: đề nghị xây dựng và soạn thảo văn bản. Trong đó, quy trình đề nghị xây dựng (hay còn gọi là đề nghị chính sách) là quy trình mới hoàn toàn và được xem là một trong những thay đổi quan trọng nhất so với trước đó. Hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL là “việc xác định những chủ trương, tư tưởng cốt lõi đối với vấn đề mà văn bản dự định điều chỉnh”^[1]. Luật ban hành VBQPPL 2015 có một số yêu cầu tăng cường công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của các chủ thể như sau:

a) Về nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL (Điều 5 Luật ban hành VBQPPL 2015): kế thừa quy định của Luật ban hành VBQPPL 2008 về nguyên tắc bảo đảm tính minh bạch, khả thi của VBQPPL, Luật ban hành VBQPPL 2015  bổ sung yêu cầu về tính tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực hiện của văn bản (khoản 3, khoản 4 Điều 5 Luật ban hành VBQPPL 2015).

b) về quy trình, Luật ban hành VBQPPL 2015 đã dành 09 chương (Chương III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X và XI) để quy định trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan có thẩm quyền từ Quốc hội, Chính phủ đến chính quyền địa phương. Căn cứ vào tính chất quan trọng và phức tạp của mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật mà trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành mỗi loại văn bản có những điểm đặc thù riêng. Tuy nhiên, đều được quy định rõ ràng, cụ thể về quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan có liên quan, thời hạn, hồ sơ, cách thức tiến hành xây dựng, xem xét, thông qua văn bản. Theo đó, bảo đảm tính công khai được coi là một trong những yêu cầu xuyên suốt trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Cụ thể hóa Luật ban hành VBQPPL 2015, ngày 14/5/2016 Chính phủ đã ban hành Nghị định 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, quy trình ban hành VBQPPL.

Việc đảm bảo công khai, minh bạch trong quá trình xây dựng chính sách pháp luật theo Luật ban hành VBQPPL 2015 và Nghị định 34/2016/NĐ-CP có thể khái quát như sau:

Thứ nhất, bảo đảm sự tham gia các chuyên gia, nhà khoa học trong quá trình lập đề nghị, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Theo quy định tại Điều 11 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì trong quá trình lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan, tổ chức lập đề nghị có thể huy động sự tham gia của các viện nghiên cứu, trường đại học, hội, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học vào các hoạt động như: (1) Tổng kết, đánh giá tình hình thi hành pháp luật; rà soát đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; (2) Khảo sát, điều tra xã hội học; đánh giá thực trạng quan hệ xã hội có liên quan đến các chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; (3) Tập hợp, nghiên cứu, so sánh tài liệu, điều ước quốc tế có liên quan đến các chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; (4) Đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

Trong giai đoạn soạn thảo, các chuyên gia, nhà khoa học được quy định là thành phần bắt buộc trong Ban soạn thảo, trong Hội đồng thẩm định, Hội đồng tư vấn thẩm định các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Để bảo đảm tính khả thi của cơ chế huy động chuyên gia, nhà khoa học; Điều 175 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã quy định cụ thể về điều kiện bảo đảm cho việc sử dụng chuyên gia trong quá trình lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra dự án, dự thảo văn bản.

Thứ hai, bảo đảm sự tham gia của các cơ quan, tổ chức, cá nhân thông qua việc cho ý kiến đối với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, việc lấy ý kiến Nhân dân là căn cứ thực tiễn quan trọng giúp bảo đảm tính khả thi của văn bản khi thi hành, bảo đảm pháp luật sát dân, gần dân, phản ánh được ý chí, nguyện vọng của đông đảo quần chúng Nhân dân góp phần bảo đảm hài hòa các quyền, lợi ích trong xã hội. Luật BHVBQPPL năm 2015 đã có nhiều quy định cụ thể việc lấy ý kiến và tạo điều kiện để Nhân dân tham gia xây dựng pháp luật một cách thực chất, hiệu quả như:

- Quy định việc lấy ý kiến là thủ tục bắt buộc trong cả giai đoạn xây dựng chính sách và giai đoạn soạn thảo đối với tất cả các luật, pháp lệnh, một số loại nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh. Đối với các loại văn bản pháp luật còn lại thì việc lấy ý kiến được thực hiện khi đã có dự thảo văn bản.

- Việc lấy ý kiến được thực hiện với nhiều hình thức đa dạng và trong các giai đoạn khác nhau giúp có cái nhìn toàn diện, khách quan và chính xác nhất về những chính sách trong đề nghị và dự thảo văn bản. Chẳng hạn: dự thảo Luật quy định cần phải đăng tải hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trên Trang thông tin về xây dựng pháp luật của Chính phủ trong thời gian ít nhất là 30 ngày. Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, trong trường hợp cần thiết thì tổ chức họp báo thông tin về những chính sách cơ bản trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để thu hút hơn nữa sự quan tâm của các đối tượng chịu sự tác động. Đối với đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, trong trường hợp cần thiết, cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức đối thoại trực tiếp về chính sách với các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết.

- Quy định trách nhiệm bắt buộc lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp các chính sách (cơ quan, tổ chức, cá nhân) trong đề nghị và dự thảo văn bản (Điều 6, Điều 36, Điều 57… Luật ban hành VBQPPL năm 2015).

- Quy định rõ trách nhiệm của cơ quan, tổ chức được yêu cầu góp ý kiến như quy định trách nhiệm góp ý kiến bằng văn bản về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhận được đề nghị góp ý kiến và trách nhiệm góp ý kiến bằng văn bản về nguồn tài chính, nguồn nhân lực, tác động đối với môi trường, sự tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.

Thứ ba, bảo đảm quyền tiếp cận văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân sau khi văn bản được ban hành. Sau khi văn bản quy phạm pháp luật được thông qua hoặc ký ban hành, cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền có trách nhiệm thực hiện một số hoạt động như: công bố văn bản quy phạm pháp luật; đăng Công báo; đăng tải văn bản quy phạm pháp luật trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật và đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng. Các hoạt động nêu trên là hết sức quan trọng, để bảo đảm công khai văn bản với người dân, giúp mọi người biết được quyền, nghĩa vụ của mình để thực hiện cho đúng pháp luật. Cụ thể như sau:

- Luật, pháp lệnh sau khi được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua phải được Chủ tịch nước công bố (chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày luật, pháp lệnh được thông qua). Đối với nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, để bảo đảm tính công khai, minh bạch, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 bổ sung quy định: Tổng thư ký Quốc hội có trách nhiệm công bố chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày nghị quyết được thông qua, trừ nghị quyết được xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn;

- Đăng Công báo văn bản quy phạm pháp luật (trừ văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp xã). Theo đó, Điều 150 Luật ban hành VBQPPL năm 2015 quy định các văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương phải được đăng Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh và ở đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt phải được đăng Công báo cấp tỉnh. Trong thời hạn 03 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải gửi văn bản đến cơ quan Công báo để đăng Công báo.

- Đăng tải văn bản quy phạm pháp luật trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật và đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng. Với mục tiêu tăng cường tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật, bảo đảm quyền được thông tin và tiếp cận thông tin của công dân, trong đó có thông tin pháp luật theo quy định của Hiến pháp, ngoài việc công bố và đăng Công báo, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 còn quy định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc đăng tải văn bản quy phạm pháp luật trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật và đưa tin trên các phương tin thông tin đại chúng.

Như vậy, việc luật hóa quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL đã chú trọng hai nguyên tắc liên quan đến công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình, đó là “Bảo đảm tính minh bạch trong quy định của văn bản quy phạm pháp luật” và “Bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật”. Kết quả rà soát các quy định, nghĩa vụ về công khai, minh bạch trong các công ước, hiệp định mà Việt Nam đã ký kết cho thấy, công khai, minh bạch là vấn đề được nhấn mạnh trong nhiều cam kết ở hầu hết các quy định của các công ước, hiệp định. Việc thực hiện nguyên tắc công khai, minh bạch trong các công ước, hiệp định mà Việt Nam đã ký kết tập trung nhiều ở các nguyên tắc chung (về dự thảo và ban hành quy phạm pháp luật, chính sách, quy định và quy tắc hành chính) cũng như các quy định cụ thể về tiêu chuẩn kỹ thuật, hàng rào kỹ thuật, thông lệ, hải quan và tố tụng. Với việc ban hành Luật ban hành VBQPPL năm 2015, Việt Nam đã đảm bảo nguyên tắc công khai, minh bạch trong các công ước, hiệp định ngay trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật^[2].

2. Thực trạng thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch trong xây dựng và hoàn thiện chính sách pháp luật

2.1. Về công khai minh bạch trong quá trình lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Theo kết quả khảo sát của Viện Khoa học Môi trường và Xã hội năm 2019, trong số 1.090 cán bộ, công chức, viên chức được hỏi về thực trạng công khai, minh bạch các ý tưởng, đề xuất hoạch định chính sách trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, có 76,88% ý kiến cho biết cơ quan hành chính nhà nước đã công khai các ý tưởng, đề xuất hoạch định chính sách trong quá trình lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó, mức độ công khai, minh bạch các đề xuất hoạch định chính sách ở cấp trung ương (chính phủ và các bộ, ngành) là cao nhất với 98,01% số người trả lời cho biết cơ quan thực hiện công khai (Hình 2.1). Điều này cho thấy, về cơ bản các cơ quan quản lý nhà nước đã nhận thức được tầm quan trọng về hiện công khai, minh bạch trong quá trình lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Và sau 05 năm ban hành Luật ban hành VBQPPL 2015 và sau 04 năm Luật có hiệu lực thi hành, việc tổ chức thực thi nguyên tắc công khai, minh bạch trong quá trình lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cơ bản được thực hiện nghiêm túc, tạo được sự thống nhất trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước.

Hình 1: Thực trạng công khai, minh bạch các ý tưởng, đề xuất hoạch định chính sách