Đất đai là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá, là tài sản quan trọng của quốc gia, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là điều kiện cần cho mọi hoạt động sản xuất và phát triển trong đời sống. Hiến pháp năm 2013 tại Khoản 1 Điều 54 cũng đã quy định: “Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật”. Muốn phát huy tác dụng của nguồn lực đất đai, ngoài việc bảo vệ quỹ đất của quốc gia, còn phải quản lý đất đai hợp lý, nâng cao hiệu quả sử dụng đất sao cho vừa bảo đảm được lợi ích trước mắt, vừa tạo điều kiện sử dụng đất hiệu quả lâu dài để phát triển bền vững đất nước. Đất đai có vai trò quan trọng như vậy, nên việc hoàn thiện chế độ sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai luôn được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm.

Bên cạnh yêu cầu chú trọng trong công tác quản lý, sử dụng đất, việc phát triển nhà ở là một trong những chủ trương đúng đắn, sáng suốt của Đảng và Nhà nước ta để đảm bảo quyền có nơi ở hợp pháp của người dân theo quy định tại Điều 22, Điều 32 và Điều 59 của Hiến pháp năm 2013. Tuy nhiên, trong bối cảnh tốc độ đô thị hóa đang ngày càng gia tăng nhanh chóng, quá trình thực hiện chính sách pháp luật về đất đai, nhất là quy trình chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện các dự án phát triển nhà ở theo thẩm quyền của UBND cấp tỉnh đã bộc lộ nhiều bất cập, hạn chế. Những sai phạm mang tính hệ thống diễn ra thời gian dài do cả hạn chế về năng lực nhận thức pháp luật, thực thi chính sách của cán bộ, công chức, người đứng đầu chính quyền địa phương và cả những sai phạm do cố ý làm trái, vận dụng kẽ hở của pháp luật, “lách luật” mà không tuân thủ tính thống nhất trong hệ thống pháp luật.

Trong khuôn khổ chuyên đề “Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính ở địa phương trong quản lý hoạt động đầu tư, đất đai, xây dựng”, Tạp chí Tri thức Xanh đã rà soát 25 dự án phát triển nhà ở trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2013-2020. Trong đó, các dự án Khu nhà ở Công ty Thành Phúc (quy mô 44.725m2) do Công ty TNHH Đầu tư Thành Phúc làm chủ đầu tư và Dự án Khu nhà ở Công ty Kim Phát (quy mô 36.074m2) do Công ty TNHH Đầu tư Kinh doanh Bất động sản Kim Phát làm chủ đầu tư tại phường Phú Hữu, quận 9, Thành phố Hồ Chí Minh là các dự án phát triển nhà ở thương mại quy mô lớn, sử dụng các khu đất, quỹ đất có giá trị thương mại rất cao nhưng hiệu quả xã hội và giá trị nộp ngân sách Nhà nước hoàn toàn không tương xứng. Qua đó, nhóm tác giả nhận thấy những tồn tại chủ yếu trong quy trình chấp thuận dự án phát triển nhà ở tại Thành phố Hồ Chí Minh thời gian qua đã và đang tập trung vào những nội dung sau:

Thứ nhất, quy trình thực hiện Dự án phát triển nhà ở đã được quy định chi tiết tại Nghị định 99/2015/NĐ-CP ngày 20/10/2015 của Chính phủ nhưng các địa phương vẫn cố tình hiểu sai, bỏ qua quy định của pháp luật về đấu thầu, đấu giá, quyết định chủ trương đầu tư dự án để chuyển đổi mục đích sử dụng đất.

Sử dụng đất để đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê được thực hiện trên các khu đất, quỹ đất có giá trị thương mại cao. Do đó, Điều 22 Luật Nhà ở 2014 quy định việc lựa chọn chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại được thực hiện theo các hình thức: “Đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai”; “Đấu thầu dự án có sử dụng đất”; hoặc “chỉ định chủ đầu tư” trong trường hợp nhà đầu tư có quyền sử dụng hoặc nhận quyền sử dụng đất ở hợp pháp. Như vậy, đối với dự án phát triển nhà ở mà nhà đầu tư chưa có đất ở hợp pháp thì phải lựa chọn chủ đầu tư thông qua đấu giá hoặc đấu thầu; và cấp có thẩm quyền phải cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ các loại đất khác sang đất ở để thực hiện dự án. 

Việc đấu giá quyền sử dụng đất được thực hiện theo quy định của pháp luật về đất đai, Luật Đầu tư công 2014, Luật bán đấu giá tài sản 2016 và theo Quyết định của UBND tỉnh tại đia phương nơi có đất. Điều này đã được quy định cụ thể tại Điều 118 Luật Đất đai 2013: “Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất trong trường hợp... Đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê hoặc cho thuê mua”. Việc đấu giá quyền sử dụng đất để lựa chọn chủ đầu tư thực hiện dự án xây dựng nhà ở thương mại là quy định rất minh bạch, đảm bảo hiệu quả sử dụng đất và tạo nguồn lực phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Tuy vậy, việc tổ chức thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất để đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê hoặc cho thuê mua chỉ áp dụng đối với “đất đã được giải phóng mặt bằng, đất có tài sản gắn liền với đất mà tài sản thuộc sở hữu nhà nước”. 

Đối với những dự án không đủ điều kiện để tổ chức thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai (do đất đai chưa giải phóng mặt bằng), để đáp ứng nhu cầu phát triển nhà ở mà vẫn đảm bảo giá trị đóng góp ngân sách Nhà nước và hiệu quả sử dụng các khu đất, Luật Đấu thầu 2013 và Nghị định 30/2015/NĐ-CP ngày 17/03/2015 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư đã quy định bắt buộc tổ chức đấu thầu đối với các dự án đầu tư sử dụng các khu đất, quỹ đất có giá trị thương mại cao, trong đó có các dự án xây dựng công trình thuộc đô thị, khu đô thị mới; nhà ở thương mại. Quy trình tổ chức đấu thầu đối với dự án phát triển nhà ở thương mại được thực hiện trên cơ sở danh mục dự án đầu tư có sử dụng đất được cấp có thẩm quyền phê duyệt (Điều 10 Nghị định 30/2015/NĐ-CP).

Tuy nhiên, kết quả rà soát các dự án điển hình nêu trên cho thấy các quy định về đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai và đấu thầu lựa chọn chủ đầu tư dự án có sử dụng đất đã không được thực hiện.

Thứ hai, việc thực hiện dự án phát triển nhà ở mà có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất phải cũng phải thực hiện thủ tục quyết định chủ trương đầu tư theo quy định tại Nghị định số 99/2015/NĐ-CP ngày 20/10/2015 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Nhà ở. Cụ thể, Khoản 3 Điều 9 quy định: các dự án phát triển nhà ở thương mại không thực hiện bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước nhưng thuộc dự án quy định tại Điểm a Khoản 1, Khoản 2 Điều 32 của Luật Đầu tư(Dự án được Nhà nước giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá, đấu thầu hoặc nhận chuyển nhượng; dự án có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất) thì “hồ sơ, trình tự, thủ tục và thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư được thực hiện theo quy định của Luật Đầu tư; cơ quan chủ trì thẩm định phải... lấy ý kiến thẩm định của Sở Xây dựng về các nội dung có liên quan đến nhà ở nếu dự án do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư”. 

Như vậy, việc thực hiện các dự án phát triển nhà ở mà phải chuyển mục đích sử dụng đất thì phải thực hiện thủ tục quyết định chủ trương đầu tư dự án. Điều này cũng được quy định cụ thể tại Điều 32 Luật Đầu tư 2014. Hồ sơ, trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải được thực hiện theo Điều 33 Luật Đầu tư. Căn cứ hồ sơ thẩm định của cơ quan đăng ký đầu tư (Sở Kế hoạch và Đầu tư), UBND cấp tỉnh Ban hành Quyết định chủ trương đầu tư dự án phát triển nhà ở (trong trường hợp đủ điều kiện). Việc quyết định chủ trương đầu tư dự án phát triển nhà ở theo Điều 32 Luật Đầu tư là cơ sở để chủ đầu tư lập, thẩm định, phê duyệt dự án và thực hiện thủ tục thu hồi đất, giao đất, cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất... 

Tất cả các dự án phát triển nhà ở mà phải chuyển mục đích sử dụng đất đều phải thực hiện đầy đủ cả trình tự, thủ tục xác định chủ đầu tư thông qua đấu thầu và quyết định chủ trương đầu tư dự án. Việc thực hiện thủ tục quyết định chủ trương đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư cần được nhận thức đúng đắn là một bước trong quy trình chấp thuận dự án phát triển nhà ở. Không thể cố tình hiểu sai, lợi dụng quy trình quyết định chủ trương đầu tư trong Nghị định số 99/2015/NĐ-CP để thay thế quy định về các hình thức lựa chọn chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại theo Điều 22 Luật Nhà ở 2014. Đây là những vấn đề căn bản, thể hiện sự thiếu minh bạch, thiếu tôn trọng pháp luật trong quy trình lựa chọn chủ đầu tư dự án phát triển nhà ở trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh thời gian qua.

Mặc dù những nguyên tắc trong quy trình thực hiện dự án phát triển nhà ở của Luật Đầu tư 2014, Luật Đất đai 2013, Luật Đấu thầu 2013 và Luật Nhà ở 2014 cơ bản hoàn toàn thống nhất; Nhưng dường như, Thành phố Hồ Chí Minh và các địa phương từ trước đến nay vẫn lợi dụng cơ chế thiếu minh bạch để bỏ qua các quy trình và thủ tục về đấu thầu, đấu giá quyền sử dụng đất. Gốc rễ của các vấn đề phát sinh, bất cập trong quy trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án phát triển nhà ở theo thẩm quyền của UBND cấp tỉnh thời gian qua là do áp dụng sai một cách có hệ thống các quy định của Luật Đất đai, Luật Đầu tư, Luật Nhà ở và Luật Đấu thầu. 

Kết quả đối thoại chính sách với các sở, ngành, cơ quan tham mưu của Ủy ban nhân dân Thành phố (sở Xây dựng, Sở Kế hoạch và Đầu tư, sở Tài nguyên và Môi trường) và phân tích tài liệu thu thập về quy trình quyết định chủ trương đầu tư, công nhận chủ đầu tư, quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất... tại các Dự án Khu nhà ở Công ty Thành Phúc và Khu Nhà ở Công ty Kim Phát tại phường Phú Hữu, Quận 9, Thành phố Hồ Chí Minh cho thấy, việc thực thi pháp luật về phát triển nhà ở tại các dự án này đang tồn tại nhiều dấu hiệu sai phạm, thiếu công khai, minh bạch và có nguy cơ gây thất thoát ngân sách Nhà nước hàng trăm tỷ đồng. 

Trong quá trình thực hiện chuyên đề “Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính ở địa phương trong quản lý hoạt động đầu tư, đất đai, xây dựng” trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh, nhóm tác giả sẽ tiếp tục phối hợp với các cấp có thẩm quyền để làm rõ những bất cập của hai dự án điển hình nêu trên. Thông tin sẽ được đăng trên nhưng số tiếp theo.

Đình Phúc

Theo Tạp chí Tri thức Xanh - Số: 14 - 20

Kỳ 2: “Thành phố Hồ Chí Minh - Những quyết định hành chính gây thất thoát hàng trăm tỷ đồng”