Không phải tự nhiên mà chỉ số về sự minh bạch của tổ chức Minh bạch quốc tế (TI) được coi là “phong vũ biểu” khi đánh giá tình trạng tham nhũng ở mỗi nước. Công khai, minh bạch hoạt động công quyền cũng luôn là một tiêu chí quan trọng để thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước khi tham gia vào thị trường và cũng là yêu cầu của nhiều hiệp định, hiệp ước thương mại quốc tế mà Việt Nam tham gia hoặc ký kết.

Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình theo quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018

Luật PCTN 2005 (sửa đổi các năm 2007, 2012 – gọi tắt là Luật PCTN 2005) quy định công khai, minh bạch theo hướng liệt kê từng lĩnh vực. Tuy nhiên cách quy định này đã dẫn đến sự trùng lặp với quy định về nội dung công khai, minh bạch trong các luật chuyên ngành. Luật PCTN 2018 đã quy định theo hướng bao quát hơn. Theo đó, Luật PCTN 2018 bỏ 18 điều trong Luật PCTN 2005 (từ Điều 13 đến Điều 30), tập trung sửa đổi, bổ sung các quy định về nguyên tắc công khai, nội dung công khai, hình thức công khai, đặc biệt là xác định rõ trách nhiệm công khai thuộc về người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị, chế độ họp báo, phát ngôn, quyền yêu cầu cung cấp thông tin của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân và gắn với việc thực hiện trách nhiệm giải trình của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền khi có yêu cầu.

Luật PCTN 2018 đồng thời xác định việc đánh giá, đo lường về thực trạng tham nhũng và công tác phòng, chống tham nhũng là đặc biệt quan trọng, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả đấu tranh phòng, chống tham nhũng. Khoản 4 Điều 3 của Luật PCTN 2018 giải thích khái niệm công khai, minh bạch như sau: “Công khai, minh bạch về tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị là việc công bố, cung cấp thông tin, giải trình về tổ chức bộ máy, việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm trong khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, đơn vị”. Như vậy so với quy định trước đây thì đã có sự thay đổi khá rõ. Thứ nhất: Luật PCTN 2005 chỉ có khái niệm về công khai, trong khi Luật PCTN 2018 nêu ra khái niệm công khai, minh bạch về tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị. Thứ hai: Theo khái niệm cũng như trong phần quy định nội dung thì Luật PCTN 2005 quy định về công khai trong hoạt động, trong khi theo Luật PCTN 2018 việc công khai, minh bạch bao gồm cả công khai về tổ chức bộ máy của cơ quan, tổ chức, đơn vị. Đây là sự bổ sung rất quan trọng, xuất phát từ thực tế là trong quá trình tổ chức bộ máy, vấn đề tuyển dụng, bổ nhiệm, luân chuyển…. đã xảy ra nhiều tiêu cực, tham nhũng, vì vậy các vấn đề liên quan đến tổ chức bộ máy phải được công khai, minh bạch, góp phần ngăn chặn tham nhũng trong lĩnh vực này. 

Ngoài ra, Luật PCTN 2018 cũng quy định riêng đối với cơ quan, tổ chức, đơn vị trực tiếp giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân khác thì ngoài nội dung công khai, minh bạch theo quy định nói trên còn phải công khai, minh bạch về thủ tục hành chính. Các cơ quan, tổ chức, đơn vị trực tiếp giải quyết việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị cá nhân khác chủ yếu là các cơ quan hành chính cũng như một số đơn vị sự nghiệp công lập (bệnh viện, trường học, cơ quan bảo hiểm…), là những nơi mà người dân, doanh nghiệp cũng như cơ quan, tổ chức khác đến thực hiện các quyền và nghĩa vụ mà pháp luật quy định. Việc công khai, minh bạch các thủ tục hành chính là rất quan trọng, vì qua đó một mặt cá nhân, tổ chức có thể chủ động những điều kiện cần thiết khi đến làm thủ tục mà không phải nhờ vả, xin xỏ, quà cáp – điều mà vốn từ lâu đã trở thành thói quen của nền hành chính; mặt khác, thủ tục hành chính được công khai cũng chính là tạo điều kiện để mọi người có thể giám sát việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của các cán bộ, công chức hành chính, kịp thời phản ánh, kiến nghị về những việc làm không đúng, thái độ hách dịch cửa quyền, sách nhiễu gây phiền hà, chính là những biểu hiện của tệ tham nhũng vặt hiện nay.

Để bảo đảm việc công khai được thực hiện một cách nghiêm túc và nề nếp, Điều 11 của Luật PCTN 2018 quy định hình thức công khai bao gồm:

Luật PCTN 2018 cũng quy định rõ trường hợp luật khác không quy định về hình thức công khai thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị phải thực hiện một hoặc một số hình thức công khai được quy định tại các điểm b, c, d, đ, e và g khoản 1 Điều này. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có thể lựa chọn thực hiện thêm hình thức công khai quy định tại điểm a và điểm h khoản 1 Điều này.
Cung cấp thông tin theo yêu cầu của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân là một hình thức công khai đặc biệt, ít nhiều có tính chất “bị động” của cơ quan nhà nước nhưng lại tạo điều kiện cho người dân có thể đòi hỏi thông tin khi các cơ quan nhà nước vì những lý do khác nhau đã không thực hiện trách nhiệm công khai theo các hình thức mà pháp luật quy định. Quy định này dựa trên cơ sở quyền được thông tin của người dân về hoạt động của bộ máy nhà nước, nhất là từ khi Luật Tiếp cận thông tin được ban hành.

Điều 14 của Luật PCTN 2018 đã quy định về quyền yêu cầu cung cấp thông tin như sau: 

1. Cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, cơ quan báo chí, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có trách nhiệm cung cấp thông tin về tổ chức, hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị đó theo quy định của pháp luật.
Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được yêu cầu, cơ quan, tổ chức, đơn vị được yêu cầu phải cung cấp thông tin, trừ trường hợp nội dung thông tin đã được công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng, được phát hành ấn phẩm hoặc được niêm yết công khai; trường hợp không cung cấp hoặc chưa cung cấp được thì phải trả lời bằng văn bản cho cơ quan, tổ chức đã yêu cầu và nêu rõ lý do.

2. Công dân có quyền yêu cầu cơ quan Nhà nước cung cấp thông tin theo quy định của pháp luật về tiếp cận thông tin.

Theo quy định của Luật Tiếp cận thông tin thì công dân được tiếp cận thông tin của cơ quan Nhà nước, trừ thông tin không được tiếp cận theo quy định của tại Điều 6 của Luật Tiếp cận thông tin; được tiếp cận có điều kiện đối với thông tin quy định tại Điều 7 của Luật Tiếp cận thông tin.
Thông tin không được tiếp cận là thông tin thuộc bí mật Nhà nước, bao gồm những thông tin có nội dung quan trọng thuộc lĩnh vực chính trị, quốc phòng, an ninh quốc gia, đối ngoại, kinh tế, khoa học, công nghệ và các lĩnh vực khác theo quy định của luật. Khi thông tin thuộc bí mật Nhà nước được giải mật thì công dân được tiếp cận theo quy định của Luật này. Bên cạnh đó, thông tin không được tiếp cận còn bao gồm những thông tin mà nếu để tiếp cận sẽ gây nguy hại đến lợi ích của Nhà nước, ảnh hưởng xấu đến quốc phòng, an ninh quốc gia, quan hệ quốc tế, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng; gây nguy hại đến tính mạng, cuộc sống hoặc tài sản của người khác; thông tin thuộc bí mật công tác; thông tin về cuộc họp nội bộ của cơ quan Nhà nước; tài liệu do cơ quan Nhà nước soạn thảo cho công việc nội bộ.

Thông tin công dân được tiếp cận có điều kiện bao gồm: Thông tin liên quan đến bí mật kinh doanh được tiếp cận trong trường hợp chủ sở hữu bí mật kinh doanh đó đồng ý;  Thông tin liên quan đến bí mật đời sống riêng tư, bí mật cá nhân được tiếp cận trong trường hợp được người đó đồng ý; thông tin liên quan đến bí mật gia đình được tiếp cận trong trường hợp được các thành viên gia đình đồng ý; Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, người đứng đầu cơ quan nhà nước quyết định việc cung cấp thông tin liên quan đến bí mật kinh doanh, đời sống riêng tư, bí mật cá nhân, bí mật gia đình trong trường hợp cần thiết vì lợi ích công cộng, sức khỏe của cộng đồng theo quy định của luật có liên quan mà không cần có sự đồng ý theo quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 7 Luật Tiếp cận thông tin.

Để việc thực hiện công khai có “địa chỉ” cụ thể, Luật PCTN 2018 đã gắn trách nhiệm công khai, minh bạch cho người đứng đầu cơ quan,tổ chức đơn vị, vừa là thực hiện trong cơ quan đơn vị, tổ chức mình, vừa có trách nhiệm đôn đốc kiểm tra việc thực hiện quy định về công khai, minh bạch đối với cơ quan tổ chức, cá nhân thuộc quyền. 

Điều 12 của Luật PCTN 2018 quy định về trách nhiệm thực hiện việc công khai, minh bạch như sau:

1. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có trách nhiệm tổ chức thực hiện công khai, minh bạch về tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình theo quy định của Luật này và quy định của khác pháp luật có liên quan.

2. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có trách nhiệm chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc và hướng dẫn cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân thuộc quyền quản lý thực hiện công khai, minh bạch; trường hợp phát hiện vi phạm pháp luật về công khai, minh bạch thì phải xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị người có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật.

Công tác phòng, chống tham nhũng cũng như kết quả phát hiện, xử lý các vụ việc vụ án tham nhũng luôn là vấn đề được người dân và xã hội quan tâm, vì vậy các cơ quan nhà nước phải chủ động thông tin đến người dân tình hình và kết quả phòng, chống tham nhũng. Điều này vừa tạo điều kiện cho người dân và xã hội có được những thông tin chính thống, tin tưởng vào công cuộc đấu tranh chống tham nhũng của Đảng và Nhà nước, vừa tránh được sự xuyên tạc, tung tin bịa đặt với dụng ý xấu của các thế lực thù địch. Vì vậy Luật PCTN 2018 có những quy định về các hình thức chủ động thông tin tại Điều 13, đặc biệt là với các cơ quan báo chí, cụ thể như sau: 

1. Cơ quan, tổ chức, đơn vị có trách nhiệm tổ chức họp báo, phát ngôn và cung cấp thông tin cho báo chí định kỳ hoặc đột xuất về tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình, về công tác phòng, chống tham nhũng và xử lý vụ việc, vụ án tham nhũng theo quy định của pháp luật về báo chí.

2. Cơ quan, tổ chức, đơn vị phải tổ chức họp báo, phát ngôn và cung cấp thông tin cho báo chí đột xuất đối với vụ việc có liên quan đến tổ chức, hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình mà dư luận xã hội quan tâm, trừ trường hợp pháp luật về báo chí có quy định khác.

Để tạo ra sự minh bạch trước những vấn đề này sinh trong quá trình cơ quan nhà nước thực hiện quyền hạn của mình, nhất là những việc đụng chạm đến lợi ích của người dân, cần tạo ra cơ chế đối thoại minh bạch, trong đó cơ quan nhà nước có trách nhiệm giải thích những thắc mắc của tổ chức, cá nhân khi họ cho rằng việc làm của cơ quan đó đã có những việc làm đụng chạm đến lợi ích của họ. Đó chính là việc thực hiện trách nhiệm giải trình việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ. Khoản 5 Điều 3 của Luật PCTN 2018 giải thích khái niệm trách nhiệm giải trình như sau: “Trách nhiệm giải trình là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền làm rõ thông tin, giải thích kịp thời, đầy đủ về quyết định, hành vi của mình trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao”. Điều 15 của Luật PCTN 2018 quy định: Cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có trách nhiệm giải trình về quyết định, hành vi của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao khi có yêu cầu của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân bị tác động trực tiếp bởi quyết định, hành vi đó. Người thực hiện trách nhiệm giải trình là người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc người được phân công, người được ủy quyền hợp pháp để thực hiện trách nhiệm giải trình. Cũng tại Điều 15 của Luật PCTN 2018 còn có quy định: trường hợp báo chí đăng tải thông tin về vi phạm pháp luật và yêu cầu trả lời các vấn đề có liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao thì cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền phải giải trình và công khai nội dung giải trình trên báo chí theo quy định của pháp luật. Chẳng hạn, cơ quan báo chí đăng loạt bài phản ánh về tình trạng phá rừng trên địa bàn huyện A, với những bằng chứng cụ thể, trong đó có đề cập đến sự vô trách nhiệm của các cơ quan quản lý trên địa bàn, trong trường hợp này, cơ quan kiểm lâm phụ trách địa bàn cũng như chính quyền huyện A có trách nhiệm trả lời phản ánh của báo chí, giải thích về việc thực hiện các biện pháp quản lý, bảo vệ rừng thuộc trách nhiệm của mình….  

Cũng cần nói thêm rằng, việc giải trình khi có yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền giám sát hoặc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền khác được thực hiện theo quy định của pháp luật có liên quan. Chẳng hạn, đối tượng thanh tra phải giải trình trước yêu cầu của Đoàn thanh tra thì thực hiện theo quy định của pháp luật về thanh tra, người bị tố cáo có quyền được giải trình về những nội dung mà mình bị tố cáo trước người được giao thẩm tra, xác minh vụ việc tố cáo được thực hiện theo quy định của pháp luật về tố cáo…

Việc công khai tình hình tham nhũng và kết quả đấu tranh phòng, chống tham nhũng cũng là một nội dung quan trọng cần phải bảo đảm tính công khai, minh bạch. Đây là những thông tin cần thiết để mọi người dân nhận thức được tình trạng tham nhũng cũng như những nỗ lực và kết quả của cuộc đấu tranh chống tham nhũng hàng năm của các cơ quan có trách nhiệm. Đây cũng là yêu cầu của Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng đối với các quốc gia thành viên và những cố gắng và kết quả phòng, chống tham nhũng và điều đó cũng sẽ làm yên tâm các nhà đầu tư trong một môi trường ổn định và minh bạch, thúc đẩy họ đầu tư vào Việt Nam nhiều hơn. Việc xây dựng báo cáo thuộc trách nhiệm của Chính phủ, cơ quan được Hiến pháp giao lãnh đạo chỉ đạo công tác phòng chống tham nhũng với sự phối hợp của các cơ quan khác.

Điều 16 của Luật PCTN 2018  quy định: 

1. Hằng năm, Chính phủ có trách nhiệm báo cáo Quốc hội về công tác phòng, chống tham nhũng trong phạm vi cả nước; Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm báo cáo Hội đồng nhân dân cùng cấp về công tác phòng, chống tham nhũng ở địa phương. 

2. Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước có trách nhiệm phối hợp với Chính phủ trong việc xây dựng báo cáo về công tác phòng, chống tham nhũng trong phạm vi cả nước.

3. Tòa án nhân dân cấp tỉnh, Tòa án nhân dân cấp huyện, Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh, Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện có trách nhiệm phối hợp với Ủy ban nhân dân cùng cấp trong việc xây dựng báo cáo về công tác phòng, chống tham nhũng ở địa phương.

Đánh giá tình hình tham nhũng và công tác phòng, chống tham nhũng là vấn đề khá phức tạp, vì vậy, để tạo cơ sở cho các cơ quan có trách nhiệm thực hiện tốt việc này cũng như tạo điều kiện để tổng hợp chính xác đầy đủ tình hình, Điều 17 của Luật PCTN 2018 đã đưa ra các tiêu chí để căn cứ vào đó đánh giá về công tác phòng, chống tham nhũng như sau:

a) Số lượng, tính chất và mức độ của vụ việc, vụ án tham nhũng;
b) Việc xây dựng và hoàn thiện chính sách, pháp luật về phòng, chống tham nhũng;
c) Việc thực hiện các biện pháp phòng ngừa tham nhũng; 
d) Việc phát hiện và xử lý tham nhũng;
đ) Việc thu hồi tài sản tham nhũng.

Trong thời gian tới, các cơ quan có trách nhiệm sẽ nghiên cứu, cụ thể hóa những vấn đề có liên quan để hướng dẫn thực hiện tốt việc đánh giá này.

Những vấn đề đặt ra trong việc thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình góp phần phòng, chống tham nhũng

Qua tổng kết 10 năm thực hiện Luật PCTN 2005 cũng như Nghị quyết Trung ương 3 về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng chống tham nhũng, có thể thấy trong số các biện pháp phòng, ngừa tham nhũng thì việc thực hiện công khai, minh bạch được coi là biện pháp được thực hiện tốt hơn cả, và trên thực tế đã mang lại hiệu quả thiết thực. Những sửa đối, bổ sung trong Luật 2018 một lần nữa khẳng định điều này và có thêm những quy định nhằm tạo điều kiện nâng cao trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân cũng như tạo điều kiện để người dân thực hiện quyền giám sát giám sát của mình đối với hoạt động công quyền, góp phần ngăn chặn và sớm phát hiện những biểu hiện vụ lợi tham nhũng

Việc quy định trách nhiệm người đứng đầu các cơ quan, tổ chức đơn vị trong việc thực hiện các biện pháp về Công khai, minh bạch cũng như trách nhiệm giải trình và cung cấp thông tin cho phép có một “địa chỉ” rõ ràng để cá nhân, tổ chức, nhất là các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra có cơ sở tiến hành đánh giá mức độ thi hành và trong trường hợp cần thiết thì xử lý trách nhiệm hành chính (điểm a, Khoản 1, Điều 94 của Luật). Trên thực tế thì những quy định về cung cấp thông tin hay trách nhiệm giải trình có thể coi là những bộ phận hữu cơ để bảo đảm tính công khai, minh bạch. Nội dung này của Luật PCTN 2018 đã được quy định chi tiết tại Nghị định số 59 hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, nội dung của trách nhiệm giải trình được quy định trong Luật PCTN 2018 cũng như tại Nghị định 59 vẫn chưa thực sự đầy đủ theo nhận thức phổ biến của cộng đồng quốc tế. Theo ngôn ngữ tiếng Việt thì giải trình được hiểu đơn giản là “giải thích, trình bày”, nó có thể là quyền (người tố cáo có quyền giải trình, đối tượng thanh tra có quyền giải trình…) hoặc cũng có thể là nghĩa vụ (người bị khiếu nại có nghĩa vụ giải trình về căn cứ ban hành quyết định hành chính). Tuy nhiên “trách nhiệm giải trình” được dùng trên thế giới hiện nay xuất phát từ một thuật ngữ tiếng Anh là accountability - có ý nghĩa rộng hơn nhiều, tựu trung theo hai hướng: giải trình trong bộ máy công quyền và giải trình của bộ máy công quyền với công chúng, với xã hội. Mặc dù vậy, có thể thấy những quy định của Luật PCTN 2018 cũng như nhiều quy định trong các văn bản pháp luật khác có liên quan đã dần tiệm cận với cách hiểu rộng rãi và như một xu thế tất yếu của mọi nền công vụ trên thế giới. 

Đưa tinh thần và quy định của pháp luật phòng, chống tham nhũng vào thực tiễn cuộc sống luôn là vấn đề nan giải, nhất là ở Việt Nam, do những hạn chế cả trong  nhận thức và ý thức của những người nắm giữ và thực thi quyền lực công. Điều này đòi hỏi một sự cởi mở và tự tin của công quyền trước công chúng, và thêm nữa là những quy định chi tiết, cụ thể hơn cho quá trình thực hiện. Đặc biệt, cần giải quyết sự xung đột giữa công khai, minh bạch và bảo vệ bí mật Nhà nước, bí mật kinh doanh và bí mật đời tư - những lĩnh vực không dễ dàng được xác định và đang được vận dụng như là lý do, cả trên phương diện tâm lý và thực tiễn, để hạn chế quyền tiếp cận thông tin của người dân và làm suy giảm trách nhiệm giải trình của các cơ quan công quyền, từ đó tạo cơ hội cho những lợi ích bất minh, lợi ích nhóm tồn tại và phát triển.

TS. Đinh Văn Minh
Theo Tạp chí Tri thức Xanh - Số: 05 - 20