1. Pháp luật về công khai, minh bạch trong công tác tổ chức bộ máy, biên chế, thi tuyển, tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức

- Về tổ chức bộ máy: Yêu cầu công khai, minh bạch về cơ cấu, tổ chức bộ máy và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính nhà nước đã được pháp luật quy định từ khá lâu. Điều 9 Luật phòng, chống tham nhũng năm 2005 đã quy định: cơ quan, tổ chức, đơn vị phải công khai, minh bạch thông tin về tổ chức, hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình, trừ nội dung thuộc bí mật nhà nước, bí mật kinh doanh và nội dung khác theo quy định của pháp luật. Việc công khai, minh bạch phải bảo đảm chính xác, rõ ràng, đầy đủ, kịp thời theo trình tự, thủ tục do cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền quy định và phù hợp với quy định của pháp luật. Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 cũng quy định nguyên tắc công khai, minh bạch đó là: Cơ quan, tổ chức, đơn vị phải công khai, minh bạch thông tin về tổ chức, hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình, trừ nội dung thuộc bí mật nhà nước, bí mật kinh doanh và nội dung khác theo quy định của pháp luật. Việc công khai, minh bạch phải bảo đảm chính xác, rõ ràng, đầy đủ, kịp thời theo trình tự, thủ tục do cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền quy định và phù hợp với quy định của pháp luật. Điều 5 Luật Tổ chức Chính phủ 2015 quy định nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ phải đảm bảo minh bạch, hiện đại hóa hoạt động của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan hành chính nhà nước các cấp; bảo đảm thực hiện một nền hành chính thống nhất, thông suốt, liên tục, dân chủ, hiện đại, phục vụ Nhân dân, chịu sự kiểm tra, giám sát của Nhân dân. Điều 5 Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng quy định nguyên tắc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương phải đảm bảo hiện đại, minh bạch, phục vụ Nhân dân, chịu sự giám sát của Nhân dân. Như vậy, nếu chỉ đề cập riêng về cơ cấu tổ chức bộ máy và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức, đơn vị thì pháp luật hiện hành không đề cập sâu về vấn đề trách nhiệm giải trình và chỉ dừng lại ở mức độ “công khai, minh bạch thông tin về tổ chức, hoạt động”.

Quy định về công khai, minh bạch các nội dung quản lý đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức trong hệ thống hành chính bao gồm:

- Về biên chế: Điều 3 Nghị định số 62/2020/NĐ-CP ngày 01/06/2020 của Chính phủ về vị trí việc làm và biên chế công chức xác định nguyên tắc vị trí việc làm và quản lý biên chế công chức phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan, tổ chức, bảo đảm thống nhất, đồng bộ giữa xác định vị trí việc làm, cơ cấu ngạch công chức với sử dụng và quản lý biên chế công chức. Bảo đảm tính khoa học, khách quan, công khai, minh bạch, dân chủ và phù hợp với thực tiễn.

- Về tuyển dụng: Điều 38 Luật Cán bộ, công chức 2008 quy định nguyên tắc tuyển dụng công chức phải bảo đảm công khai, minh bạch, khách quan và đúng pháp luật. Khoản 6 Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức 2019 cũng quy định việc kiểm định chất lượng đầu vào công chức được thực hiện theo lộ trình, bảo đảm công khai, minh bạch, thiết thực, hiệu quả. Đối với việc tuyển dụng viên chức, Điều 21 Luật Viên chức 2010 quy định nguyên tắc tuyển dụng phải bảo đảm công khai, minh bạch, công bằng, khách quan và đúng pháp luật; Điều 31 Luật Viên chức 2010 quy định việc thay đổi chức danh nghề nghiệp đối với viên chức được thực hiện thông qua thi hoặc xét theo nguyên tắc bình đẳng, công khai, minh bạch, khách quan và đúng pháp luật; Điều 32. Luật Viên chức 2010 quy định việc lựa chọn viên chức vào vị trí việc làm còn thiếu do người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập hoặc cơ quan có thẩm quyền quản lý đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện theo nguyên tắc bình đẳng, công khai, minh bạch, khách quan và đúng pháp luật.

Cụ thể hóa Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức, Nghị định hợp nhất số 02/NĐHN-BNV ngày 21/05/2019 của Bộ Nội vụ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức^[1] quy định cơ quan có thẩm quyền tuyển dụng công chức phải thông báo công khai ít nhất 01 lần trên phương tiện thông tin đại chúng, trên trang thông tin điện tử và niêm yết công khai tại trụ sở làm việc của cơ quan về tiêu chuẩn, điều kiện, số lượng cần tuyển, thời hạn và địa điểm tiếp nhận Phiếu đăng ký dự tuyển của người đăng ký dự tuyển; Nghị định hợp nhất số 03/NĐHN-BNV ngày 21/05/2019 của Bộ Nội vụ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức^[2] quy định cơ quan, đơn vị có thẩm quyền tuyển dụng viên chức phải thông báo công khai ít nhất 01 lần trên phương tiện thông tin đại chúng, trên trang thông tin điện tử và niêm yết công khai tại trụ sở làm việc của cơ quan, đơn vị có thẩm quyền tuyển dụng về tiêu chuẩn, điều kiện, số lượng cần tuyển, thời hạn và địa điểm tiếp nhận Phiếu đăng ký dự tuyển của người đăng ký dự tuyển. Bên cạnh đó, các Nghị định kể trên cũng quy định trong thời gian 10 ngày sau ngày nhận được báo cáo kết quả của Hội đồng tuyển dụng, cơ quan, đơn vị có thẩm quyền tuyển dụng viên chức phải niêm yết công khai kết quả thi tuyển hoặc xét tuyển, danh sách dự kiến người trúng tuyển tại trụ sở làm việc và trên trang thông tin điện tử của cơ quan, đơn vị có thẩm quyền tuyển dụng viên chức; gửi thông báo kết quả thi tuyển hoặc xét tuyển bằng văn bản tới người dự tuyển theo địa chỉ mà người dự tuyển đã đăng ký.

- Về đào tạo và xây dựng kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng: Điều 48 Luật Cán bộ, công chức 2008 quy định cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý công chức có trách nhiệm xây dựng và công khai kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng để tạo nguồn và nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của công chức. Khoản 8 Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức 2019 quy định việc thi nâng ngạch, xét nâng ngạch phải bảo đảm nguyên tắc cạnh tranh, công khai, minh bạch, khách quan và đúng pháp luật. Cụ thể hóa Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức, Điều 3 Nghị định số 101/2017/NĐ-CP ngày 01/09/2017 của Chính phủ về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức quy định, nguyên tắc đào tạo, bồi dưỡng phải căn cứ vào tiêu chuẩn ngạch công chức, tiêu chuẩn chức danh nghề nghiệp viên chức; tiêu chuẩn chức vụ lãnh đạo, quản lý; vị trí việc làm; gắn với công tác sử dụng, quản lý cán bộ, công chức, viên chức, phù hợp với kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng và nhu cầu xây dựng, phát triển nguồn nhân lực của cơ quan, đơn vị... bảo đảm công khai, minh bạch, hiệu quả.

- Về đánh giá định kỳ cán bộ, công chức, viên chức: Khoản 3 Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức 2019 quy định việc đánh giá, xếp loại chất lượng cán bộ phải được lưu vào hồ sơ cán bộ, thông báo đến cán bộ được đánh giá và công khai trong cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi cán bộ công tác. Khoản 11 Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức 2019 quy định nội dung đánh giá công chức phải bảo đảm công khai, dân chủ, khách quan, định lượng bằng kết quả, sản phẩm cụ thể. Bên cạnh đó, về công khai, minh bạch công tác xếp loại chất lượng công chức, viên chức: khoản 12 Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức 2019 quy định kết quả xếp loại chất lượng công chức phải thông báo đến công chức được đánh giá và được thông báo công khai trong cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi công chức công tác; Điều 44 Luật Viên chức 2010 và khoản 12 Điều 2 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức 2019 quy định kết quả xếp loại chất lượng viên chức được công khai trong đơn vị sự nghiệp công lập.

- Về công khai tài sản, thu nhập (TSTN): vấn đề minh bạch TSTN đã bước đầu được đề cập đến bằng các quy định về kê khai tài sản trong Pháp lệnh chống tham nhũng năm 1998. Luật Phòng, chống tham nhũng 2018 hiện hành có sự kế thừa và phát triển so các quy định của pháp luật trước đây. Với quy định trong 4 tiểu mục và 29 điều luật, có thể thấy rằng cơ chế kiểm soát TSTN theo Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đã có những thay đổi căn bản thông qua các quy định cụ thể về đối tượng phải kê khai, loại TSTN phải kê khai, phương thức, thời điểm kê khai, xác minh TSTN…cho đến việc thiết lập hệ thống cơ quan kiểm soát TSTN và cơ sở dữ liệu quốc gia về kiểm soát TSTN.

Thứ nhất, về kê khai TSTN: Việc mở rộng phạm vi kê khai được thể hiện tại Điều 34 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 với quy định 4 nhóm người có nghĩa vụ kê khai TSTN, bao gồm: (i) Cán bộ, công chức; (ii) sĩ quan Công an Nhân dân; sĩ quan Quân đội Nhân dân, quân nhân chuyên nghiệp; (iii) người giữ chức vụ từ Phó trưởng phòng và tương đương trở lên công tác tại đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước, người được cử làm đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp; (iv) người ứng cử đại biểu Quốc hội, người ứng cử đại biểu HĐND. Với quy định này, tất cả các cán bộ, công chức đều phải kê khai TSTN.

Thứ hai, về xác minh TSTN: (1) Về căn cứ xác minh TSTN: Có dấu hiệu rõ ràng về việc kê khai TSTN không trung thực; Có biến động tăng về TSTN từ 300.000.000 đồng trở lên so với TSTN đã kê khai lần liền trước đó mà người có nghĩa vụ kê khai giải trình không hợp lý về nguồn gốc; Có tố cáo về việc kê khai TSTN không trung thực và đủ điều kiện thụ lý theo quy định của Luật Tố cáo; Thuộc trường hợp xác minh theo kế hoạch xác minh TSTN hằng năm đối với người có nghĩa vụ kê khai được lựa chọn ngẫu nhiên; Có yêu cầu hoặc kiến nghị của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền (Điều 41). (2) Về nội dung xác minh TSTN: tính trung thực, đầy đủ, rõ ràng của bản kê khai và tính trung thực trong việc giải trình về nguồn gốc của TSTN tăng thêm (Điều 43). (3) Về xử lý hành vi kê khai TSTN không trung thực, giải trình nguồn gốc của TSTN tăng thêm không trung thực: Đối với người ứng cử đại biểu Quốc hội, người ứng cử đại biểu HĐND thì bị xóa tên khỏi danh sách những người ứng cử. Người được dự kiến bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, phê chuẩn, cử giữ chức vụ thì không được bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, phê chuẩn, cử vào chức vụ đã dự kiến. Tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, bị xử lý kỷ luật bằng một trong các hình thức cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc hoặc bãi nhiệm; nếu được quy hoạch vào các chức danh lãnh đạo, quản lý thì còn bị đưa ra khỏi danh sách quy hoạch; trường hợp xin thôi làm nhiệm vụ, từ chức, miễn nhiệm thì có thể xem xét không kỷ luật.

Thứ ba, về thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân trong kiểm soát TSTN: các cơ quan thanh tra nhà nước tập trung kiểm soát TSTN của người có chức vụ, quyền hạn trong hệ thống hành chính. Các cơ quan khác kiểm soát TSTN theo phạm vi quản lý của mình (Điều 30).

Thứ tư, về cơ sở dữ liệu quốc gia về kiểm soát TSTN: bao gồm thông tin về bản kê khai, kết luận xác minh TSTN và các dữ liệu khác có liên quan đến việc kiểm soát TSTN được xây dựng và quản lý tập trung tại Thanh tra Chính phủ. Cơ quan kiểm soát TSTN có quyền tiếp cận, khai thác cơ sở dữ liệu quốc gia về kiểm soát TSTN để phục vụ cho việc xác minh TSTN trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Việc cung cấp thông tin cơ sở dữ liệu quốc gia về kiểm soát TSTN chỉ được thực hiện khi có yêu cầu của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền. Yêu cầu cung cấp thông tin cơ sở dữ liệu quốc gia về kiểm soát TSTN phải được thực hiện bằng văn bản. Văn bản yêu cầu phải nêu rõ lý do, mục đích sử dụng và phạm vi, nội dung, thông tin, dữ liệu phải cung cấp.

2. Thực trạng thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch trong công tác tổ chức bộ máy, biên chế, thi tuyển, tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức

2.1. Tổ chức bộ máy của cơ quan hành chính

Nhìn từ góc độ công khai, minh bạch thì yêu cầu đối với tổ chức bộ máy có nội dung trọng tâm là công khai, minh bạch về cơ cấu tổ chức, thẩm quyền của các cơ quan hành chính. Thực tiễn triển khai thi hành chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước, các Bộ ngành, địa phương đều ban hành kế hoạch triển khai và có lộ trình sắp xếp tinh giản các đầu mối nhằm giảm bớt sự cồng kềnh, chồng chéo, nhiều đầu mối của bộ máy, giảm gánh nặng cho ngân sách đồng thời nâng cao hiệu quả hoạt động của từng cơ quan chuyên môn trong toàn hệ thống chính trị, điển hình là Bộ Tài chính đã cắt giảm 63 phòng, ban và 193 chi cục thuế tại Cục thuế cấp tỉnh, giảm 1.792 đội thuế thuộc chi cục thuế cấp huyện; cắt giảm 143 phòng thuộc kho bạc nhà nước cấp huyện, giảm 48 đơn vị cấp tổ đội; giảm 12 chi cục hải quan thuộc cục hải quan cấp tỉnh. Bộ Giao thông vận tải đã giảm được 32 tổ chức cấp phòng trở lên. Tỉnh Cao Bằng đã cắt giảm 95 đầu mối tổ chức hành chính, qua đó, giảm 144 vị trí lãnh đạo; cắt giảm 158 đơn vị sự nghiệp công lập, qua đó, giảm được 474 vị trí lãnh đạo. Việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã: tính đến 16/12/2019, Bộ Nội vụ đã tổ chức họp thẩm định được 39/45 tỉnh/thành phố; Chính phủ đã trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua Đề án sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã của 11 tỉnh/thành phố^[3].

Theo số liệu khảo sát của Viện Khoa học Môi trường và Xã hội năm 2019, đối với cán bộ, công chức khi được hỏi về các nội dung cần phải công khai, minh bạch trong tổ chức bộ máy hành chính thì có: 98,3% ý kiến cho rằng công khai về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính nhà nước; Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước (95,2%); Cơ cấu tổ chức bộ máy của các cơ quan hành chính nhà nước các cấp (92,9 %); Việc thành lập, sáp nhập, chia tách, giải thể các đơn vị trực thuộc (88,7%) (hình 2.4); 90,8% ý kiến của người dân cho rằng chính quyền địa phương có công khai về tổ chức bộ máy (bảng 1). Qua đây, có thể thấy các cơ quan hành chính nhà nước ở các cấp đã chủ động thực hiện công khai về cơ cấu tổ chức; chủ động công khai về thẩm quyền của mình và thực hiện thẩm quyền tương đối đầy đủ, thực hiện tinh giản bộ máy tổ chức đảm bảo hiệu lực, hiệu quả, không cồng kềnh. Việc công khai, minh bạch giúp người dân hiểu rõ, hiểu đúng về chức năng nhiệm vụ của các cơ quan, các cấp, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, dễ dàng trong việc liên hệ giải quyết công việc đúng nơi, đúng bộ phận và đồng thời giám sát được hoạt động của nhà nước.

Bên cạnh đó, hoạt động công khai, minh bạch, giải trình về tổ chức bộ máy cơ quan hành chính còn một số hạn chế nhất là đối với cấp huyện, xã. Ở cấp xã đa phần không có trang tin điện tử nên việc công khai thông tin của cơ quan, việc tiếp cận thông tin của người dân bị hạn chế. Các thông tin về cơ cấu tổ chức, thẩm quyền của cấp xã chủ yếu được tích hợp trên cổng thông tin điện tử cấp huyện, nhưng thông tin sơ sài, không cụ thể khiến người dân khó tiếp cận. Người dân tiếp cận thông tin qua trang tin điện tử  thấp theo kết quả khảo sát năm 2019, của Viện Khoa học Môi trường và Xã hội, trong tổng số 1080 người dân chỉ có có 29,7%. Mặt khác, tinh giản bộ máy tổ chức bộc lộ nhiều bất cập vướng mắc vì chưa có quy định chính thức về số lượng các sở, phòng ban, số lượng cấp phó, sở nào phòng nào ban nào sát nhập với nhau dẫn đến phân định thẩm quyền tổ chức bộ máy và nhân sự, mô hình tổ chức chính quyền địa phương chưa có sự phân biệt rõ. Phân cấp, phân quyền mang tính đồng loạt và đại trà, không rõ ràng, cụ thể cấp nào có thẩm quyền gì; thể hiện ở việc tỉnh, huyện, xã đều thực hiện nhiệm vụ luật định gần giống nhau, chỉ khác về cấp độ và khu vực địa lý trong khi nguồn lực, năng lực khác nhau, dẫn đến một thực tế việc của huyện đẩy cho xã, việc của xã đẩy xuống thôn, thực hiện chưa đúng thẩm quyền. 

Hình 1: Thực trạng công khai, minh bạch trong tổ chức bộ máy cơ quan QLNN

Bảng 1: Đánh giá của người dân về các nội dung chính quyền địa phương thực hiện công khai, minh bạch

2.2. Về tổ chức biên chế và quản lý, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong hệ thống hành chính

Việc thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong công tác cán bộ đã có tiến bộ. Cấp ủy, tổ chức đảng và chính quyền các cấp đã nhận thức được vị trí, tầm quan trọng của công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong công tác cán bộ. Nhiều chủ trương, nguyên tắc, quan điểm… về công tác cán bộ được thể chế, cụ thể hóa bằng quy chế, quy định, quy trình, bảo đảm dân chủ, khách quan, chặt chẽ từ các khâu: tuyển chọn, quản lý, đánh giá, quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, luân chuyển, sử dụng, đề bạt, bổ nhiệm,… Theo kết quả khảo sát của Viện Khoa học Môi trường và Xã hội năm 2019, cụ thể trong 1090 cán bộ đánh giá về mức độ công khai, minh bạch, thì tỷ lệ đánh giá mức độ công khai cũng khá cao, cụ thể: công khai Kế hoạch thi tuyển, Quyết định thi tuyển, Kết quả thi tuyển (96,3%); Báo cáo đánh giá kết quả dự bị công chức (78,2%); Vị trí việc làm (95,7%); Báo cáo đánh giá năng lực thực thi công vụ (79,4%); Quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, đánh giá cán bộ (93,3%); Công tác bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, hưu trí (91,8%); Xét thi đua khen thưởng, kỷ luật (96,4%); Chuyển ngạch, nâng ngạch, luân chuyển, điều động, biệt phái công tác (trừ lĩnh vực nhạy cảm) (92,8%) (bảng 2).

Bảng 2: Đánh giá của cán bộ, công chức về công khai, minh bạch trong hoạt động công vụ, công chức

Công khai, minh bạch, dân chủ, kết luận theo đa số là vấn đề có tính nguyên tắc, được thể hiện trong toàn bộ quy trình công tác cán bộ, nhưng trên thực tế việc thực hiện còn lệch lạc, đối tượng, nội dung, phạm vi, mức độ công khai cũng khác nhau. Chính việc làm thiếu dân chủ, thiếu công khai, công bằng, công tâm, minh bạch trong công tác cán bộ, là nguyên nhân dẫn tới nhiều hệ quả tiêu cực. Đó là, tình trạng thao túng trong công tác cán bộ: chạy chức, chạy quyền, chạy tuổi, chạy quy hoạch, chạy luân chuyển, chạy bằng cấp, chạy khen thưởng, chạy danh hiệu, chạy tội,... trong đó có cả cán bộ cao cấp, chưa được ngăn chặn, đẩy lùi; sử dụng quyền lực được giao để phục vụ lợi ích cá nhân hoặc để người thân, người quen lợi dụng chức vụ quyền hạn của mình để trục lợi. Đánh giá cán bộ vẫn là khâu yếu, chưa phản ánh đúng thực chất, chưa gắn với kết quả, sản phẩm cụ thể, không ít trường hợp còn cảm tính, nể nang, dễ dãi hoặc định kiến. Hầu như tất cả các cơ quan quản lý nhà nước đều tổ chức đánh giá cán bộ, công chức, viên chức hàng năm nhưng hiệu quả không cao, chủ yếu nặng tính hình thức, chủ quan; vì vậy chưa làm rõ được những ưu điểm, khuyết điểm, mặt mạnh, mặt yếu về phẩm chất chính trị, đạo đức, lối sống, năng lực chuyên môn, nghiệp vụ, kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao và triển vọng phát triển của cán bộ, công chức, viên chức. Vì kết quả đánh giá, phân loại công chức, viên chức hàng năm có vai trò rất quan trọng (làm căn cứ chủ yếu để lập kế hoạch, quy hoạch phát triển nguồn nhân lực; để bố trí, sử dụng công chức, viên chức; bổ nhiệm, đề bạt theo quy hoạch, khen thưởng…) nên có nhiều nơi, nhiều trường hợp vẫn có tình trạng bất hợp lý trong kết quả đánh giá.

Kết quả khảo sát của đề tài đối với 1090 đối tượng khảo sát là cán bộ, công chức, viên chức đang công tác tại các cơ quan quản lý nhà nước cho thấy, 79,4% số người được hỏi cho biết cơ quan họ công tác đã công khai, minh bạch báo cáo đánh giá năng lực thực thi công vụ; 96,4% số người được hỏi cho biết cơ quan họ công tác đã công khai, minh bạch xét thi đua khen thưởng, kỷ luật (Hình 2.5). Tình trạng bổ nhiệm cán bộ không đủ tiêu chuẩn, điều kiện, trong đó có cả người nhà, người thân, họ hàng, “cánh hẩu” xảy ra ở một số nơi, gây bức xúc trong dư luận xã hội. Công tác tuyển dụng, thi nâng ngạch công chức, viên chức còn nhiều hạn chế, chất lượng chưa cao, chưa đồng đều, có nơi còn xảy ra sai phạm, tiêu cực... Theo PAPI 2018, tham nhũng trong tuyển dụng nhân lực vào bộ máy nhà nước do còn tồn tại “vị thân” và “lót tay” để được vào làm công chức, viên chức từ cấp cơ sở^[4]. Năm 2018 đã phát hiện 11 địa phương còn vi phạm quy định về tuyển dụng công chức, 12 địa phương vi phạm về quy định tuyển dụng công chức.^[5] Đánh giá công chức chuyển từ cách thức tự kiểm điểm và bình bầu sang đánh giá trên các nội dung theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, công tác đánh giá hiện nay còn mang tính nội bộ, khép kín thiếu sự đánh giá độc lập, không có tổ chức hay nhân sự đánh giá chuyên trách trong khi chúng ta xây dựng một nền công vụ mở.

Hình 2: Thực trạng công khai, minh bạch trong công tác quản lý CBCCVC

Ở một góc độ khác, báo cáo PACA INDEX 2018 của Thanh tra Chính phủ sau khi kiểm tra việc thực hiện công khai minh bạch tại 8.619 cơ quan, tổ chức, đơn vị trên cả nước cho thấy:

- Đối với công tác tổ chức, cán bộ: theo quy định thì thì tất cả UBND cấp huyện và các cơ quan, đơn vị thuộc UBND cấp tỉnh phải công khai đầy đủ các nội dung sau: (1) Công khai phân bổ Chỉ tiêu biên chế; (2) Công khai thông tin tuyển dụng hàng năm của cơ quan, đơn vị; (3) Công khai quy hoạch cán bộ; (4) Công khai thông tin luân chuyển, điều động; (5) Công khai việc bầu, bổ nhiệm cán bộ, công chức, viên chức và (6) Kết quả kiểm tra, thanh tra, rà soát năm 2018 về việc bổ nhiệm cán bộ. Tuy nhiên, kết quả kiểm tra của Thanh tra Chính phủ cho thấy công khai, minh bạch trong công tác cán bộ được đánh giá là kém nhất so với các lĩnh vực khác, chỉ đạt 1.046/1.5 (69.73%) so với yêu cầu. Có 11 tỉnh đạt 0/1.5 điểm về công khai, minh bạch về công tác cán bộ. Một số địa phương thực hiện công khai nhưng còn mang tính hình thức, còn khó tiếp cận các văn bản có liên quan đến công tác cán bộ khi có nhu cầu thi tuyển, những người có liên quan chỉ biết khi "công bố quyết định” đến cán bộ. Những đánh giá này tương đồng với nội dung công khai liên quan đến công khai trong công tác nhân sự do PAPI đánh giá và điểm số này luôn đạt mức thấp trong thời gian qua.

- Công khai minh bạch gắn với việc chuyển đổi vị trí công tác: Theo quy định của pháp luật, có 21 lĩnh vực, ngành, nghề phải chuyển đổi vị trí công tác để phòng ngừa tham nhũng. UBND cấp tỉnh đã ban hành quy định về việc chuyển đổi vị trí công tác của các sở, ngành, quận, huyện và triển khai thực hiện việc chuyển đổi vị trí công tác cán bộ, công chức, viên chức được thực hiện hàng năm dần vào nề nếp. Đa số các địa phương đều xây dựng kế hoạch chuyển đổi vị trí công tác theo quy định, đã tiến hành chuyển đổi vị trí công tác 29.674 cán bộ, công chức, viên chức. Tuy nhiên, vẫn còn một số địa phương không ban hành kế hoạch chuyển đổi cũng như thực hiện việc chuyển đổi trong năm 2018; Nhiều địa phương có xây dựng kế hoạch chuyển đổi nhưng lại không thực hiện việc chuyển đổi hoặc chuyển đổi rất thấp như Bà Rịa Vũng Tàu, Bến tre, Bình Định, Bình Phước, Hà Tĩnh, Hưng Yên, Hà Nam, Long An, Quảng Nam, Quảng Trị. Một số địa phương không có kế hoạch chuyển đổi tổng thể nhưng vẫn thực hiện chuyển đổi như Long An, Hưng Yên, Quảng Nam; Một số địa phương vẫn có cách hiểu nhầm lẫn giữa luân chuyển và chuyển đổi vị trí công tác.

Điểm PACA INDEX 2018 bình quân cả nước ở nội dung này là 1.481/2, đạt 74.05% so với yêu cầu, thấp hơn so với năm 2017 là 4%. Trong đó có 14 tỉnh đạt điểm tối đa (2.0) trong công tác chuyển đổi vị trí công tác nhằm phòng ngừa tham nhũng. Chuyển đổi vị trí công tác chưa phải là biện pháp hữu hiệu trong PCTN mà đôi khi cách thực hiện chưa đồng bộ, kịp thời tạo ra dư luận không tốt trong công tác tổ chức cán bộ; Việc thực hiện các biện pháp về chuyển đổi vị trí công tác thì các tỉnh phía Bắc và phía Nam làm tốt hơn khu vực các tỉnh khu vực Miền Trung, Tây Nguyên.

- Việc xây dựng và công bố, công khai định mức, tiêu chuẩn: Thực hiện yêu cầu từ Chính phủ, UBND các tỉnh đã ban hành các văn bản quy định về định mức tiêu chuẩn có liên quan đến các lĩnh vực như tiết kiệm chống lãng phí, bồi dưỡng cán bộ, chi tiêu ngân sách thường xuyên, việc quản lý sử dụng tài sản công tại cơ quan, đặc biệt là việc khoán chi sử dụng xe công. UBND các tỉnh cũng đã chỉ đạo Sở tài chính hướng dẫn các đơn vị trên địa bàn triển khai thực hiện công khai các chế độ định mức tiêu chuẩn liên quan đến công tác quản lý tài chính, ngân sách, tài sản; đồng thời chịu trách nhiệm trước pháp luật về hành vi vi phạm các quy định về định mức tiêu chuẩn nhằm phòng ngừa sai phạm tiêu cực trong lĩnh vực này. Kết quả khảo sát PACA INDEX 2018 cho thấy tỷ lệ xây dựng và công bố trung bình trên toàn quốc mới chỉ đạt đạt 1.482/2 điểm, đạt 74.1% so với yêu cầu.

Báo cáo sơ kết cải cách hành chính giai đoạn 2011-2015 của Ban Chỉ đạo cải cách hành chính của Chính phủ cho thấy Công tác xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có nhiều đổi mới, công khai và minh bạch hơn. Tuy nhiên, cũng còn nhiều hạn chế, bất cập chủ yếu do chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức có nơi chưa đồng đều, còn yếu về năng lực phát hiện vấn đề, tham mưu và đề xuất các biện pháp giải quyết; còn có những hành vi nhũng nhiễu, tiêu cực. Công tác kiểm tra, thanh tra công vụ và xử lý cán bộ, công chức có vi phạm pháp luật chưa đảm bảo yêu cầu công khai, minh bạch, chưa thường xuyên, hiệu quả thấp.

2.3. Thực hiện kê khai TSTN đối với cán bộ, công chức, viên chức

Thực hiện các quy định của pháp luật về kê khai TSTN và công khai, minh bạch TSTN, những năm qua, việc kê khai tài sản của cán bộ, công chức, viên chức đã dần đi vào nề nếp. Về cơ bản, việc kê khai TSTN, trả lương qua tài khoản, nộp lại quà tặng… được triển khai rộng rãi và có tác động nhất định, tạo sự chuyển biến về ý thức, hành động của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. Cán bộ, công chức, viên chức đã tự giác kê khai tài sản, thể hiện trách nhiệm của mình trong việc thực hiện minh bạch TSTN, tạo cơ sở pháp lý để cơ quan, tổ chức, đơn vị thực hiện việc quản lý, đánh giá cán bộ và có cơ sở để xác minh về TSTN khi cần thiết. Các văn bản quy phạm pháp luật về kê khai TSTN được rà soát, điều chỉnh, bổ sung đã đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu của công tác PCTN. Đặc biệt, với quy định quản lý, sử dụng bản kê khai, bước đầu đã tạo ra cơ chế kiểm soát tài sản của cán bộ, công chức, viên chức.

Bước đầu hình thành cơ sở tài liệu phục vụ xác minh về TSTN cá nhân của người có chức vụ, quyền hạn, “tính đến năm 2016, có khoảng 5 triệu bản kê khai đang được quản lý tại các cơ quan, đơn vị, trong đó 2,2 triệu bản đã được công khai”². Năm 2016, số người đã kê khai TSTN là 1.113.422 người; đạt tỷ lệ 99,8% so với số người phải kê khai; số bản kê khai đã công khai: 1.111.818 bản, đạt tỷ lệ 99,8% so với số bản đã kê khai. Năm 2017, có trên 1,1 triệu người kê khai TSTN, đạt tỷ lệ 99,8% so với số người phải kê khai³. Năm 2018, số người đã kê khai TSTN là 1,134 người, đạt tỷ lệ 99,8%; số bản kê khai đã công khai là hơn 1,13 triệu bản, đạt tỷ lệ 99,8% (còn 1.679 bản kê khai chưa được công khai dưới cả 2 hình thức (công khai ở cuộc họp và theo hình thức niêm yết), chiếm 0,2%)[6].

Theo Báo cáo đánh giá công tác phòng, chống tham nhũng cấp tỉnh 2018 (PACA INDEX 2018) của Thanh tra Chính phủ, điểm số trung bình toàn quốc về minh bạch tài sản, thu nhập là 1.78/5.0, đạt 35.6% so với yêu cầu. Chủ yếu điểm số đạt được ở nội dung kê khai và công khai tài sản thu nhập đạt trên 98% so với yêu cầu. Điểm số này phù hợp với báo cáo công tác PCTN 2018 số 481/BC-CP của Chính phủ trước Quốc Hội với số người đã kê khai tài sản, thu nhập trong năm là: 1.136.902 người; đạt tỷ lệ 99,8% so với số người phải kê khai; Số bản kê khai đã công khai: 1.134.685 bản; đạt tỷ lệ 99,8% so với số bản đã kê khai; có 44 người thuộc diện kê khai được xác minh tài sản, thu nhập^[7].

Mặc dù tỷ lệ kê khai rất lớn nhưng nội dung xác minh tài sản thu nhập đạt được rất kém và không hiệu quả. Có 51 địa phương trên cả nước không thực hiện xác minh bất kỳ trường hợp nào về kê khai tài sản đối với người có nghĩa vụ kê khai tài sản. Có 12/63 địa phương thực hiện việc xác minh tài sản thu nhập, trong đó có 2 địa phương không phát hiện sai phạm trong việc kê khai tài sản thu nhập, 10/12 địa phương đã phát hiện đối tượng kê khai tài sản có sai phạm và đã xử lý đối với các trường hợp này. Qua việc xác minh tài sản, thu nhập, cơ quan có thẩm quyền đã phát hiện 06 trường hợp vi phạm (năm 2016 phát hiện 05 trường hợp vi phạm). Đã xử lý kỷ luật 04 trường hợp, kiểm điểm 01 trường hợp, đang xem xét xử lý kỷ luật 01 trường hợp^[8]. Nếu địa phương chủ động trong công tác xác minh tài sản thu nhập thì việc phát hiện những sai phạm trong MBTSTN sẽ tăng hiệu quả của biện pháp này trong phòng ngừa tham nhũng.

Kết quả khảo sát của đề tài cho thấy, các cơ quan quản lý nhà nước đã cơ bản thực hiện nghiêm túc việc công khai tài sản thu nhập của cán bộ, công chức. Trong số 1090 đối tượng khảo sát là cán bộ, công chức, viên chức đang công tác tại các cơ quan quản lý nhà nước cho thấy, 86,3% số người được hỏi cho biết cơ quan họ công tác đã công khai, minh bạch tài sản, thu nhập của cán bộ công chức. Tuy nhiên, kết quả phỏng vấn sâu các đối tượng khảo sát cũng cho thấy, chất lượng công tác kê khai, xác minh tài sản thu nhập còn nhiều hạn chế, thiếu minh bạch.

Tuy nhiên, thực tế triển khai thực hiện các quy định về kê khai và công khai, minh bạch TSTN của cán bộ, công chức, viên chức cho thấy, việc kê khai tài sản, thu nhập còn mang tính hình thức. Qua tổng kết 10 năm thực hiện Luật PCTN của Chính phủ, các cơ quan chức năng đã tiến hành xác minh 4.859 trường hợp kê khai tài sản và chỉ phát hiện, xử lý kỷ luật 17 người kê khai không trung thực⁵. Năm 2017, có 78 người được xác minh TSTN, qua đó, phát hiện và xử lý 6 trường hợp vi phạm. Năm 2018, trong số hơn 1 triệu người thuộc diện phải kê khai, có 44 người được xác minh TSTN, phát hiện 6 trường hợp vi phạm[9].

Trong khi đó, theo thống kê, chỉ sau hơn hai năm thực hiện Nghị quyết Ðại hội XII của Ðảng, cấp ủy, ủy ban kiểm tra các cấp đã thi hành kỷ luật hơn 490 tổ chức đảng và 35 nghìn đảng viên vi phạm, trong đó có gần 1.300 đảng viên bị thi hành kỷ luật do tham nhũng, cố ý làm trái quy định. Ðáng chú ý, tiền và tài sản được kê biên, thu giữ từ một số vụ án tham nhũng, án kinh tế đặc biệt nghiêm trọng rất lớn.

Như vậy, có thể thấy việc kê khai TSTN của người có chức vụ, quyền hạn trong thời gian qua đã đạt được một số kết quả bước đầu, góp phần phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng. Hầu hết đối tượng thuộc diện kê khai đã kê khai TSTN theo quy định, thể hiện được trách nhiệm của mình trong việc thực hiện các quy định về minh bạch TSTN. Việc kê khai tài TSTN đã dần trở thành hoạt động bình thường, tâm lý e ngại phải kê khai TSTN đã dần được khắc phục. Mặc dù vậy, thực tiễn việc kê khai TSTN trong giai đoạn trước đây vẫn còn những hạn chế, bất cập như:

Thứ nhất, việc kê khai còn chủ yếu chỉ dựa vào ý thức tự giác của người có nghĩa vụ phải kê khai, hầu hết không kiểm tra, xác nhận; nhiều nội dung trong bản kê khai chưa đầy đủ theo quy định…

Thứ hai, còn có sự nhầm lẫn về đối tượng phải kê khai dẫn đến tình trạng nhiều nơi tổ chức việc kê khai chưa đúng, chưa đủ, chưa kịp thời;

Thứ ba, việc công khai bản kê khai TSTN ở nơi công tác, trong chi bộ, trong cấp ủy nhiều nơi chưa thực hiện nghiêm túc;

Thứ tư, việc xác minh để bảo đảm tính trung thực của việc kê khai còn ít do điều kiện để tiến hành kiểm tra, xác minh về đối với việc kê khai TSTN quá chặt chẽ…

Nguyễn Đình Phúc, Tạp chí Tri thức Xanh - Số 46 - 21