Kỳ 3: Tổ chức hệ thống giáo dục nghề nghiệp

1.    Một số xu hướng tổ chức hệ thống giáo dục nghề nghiệp
Thông thường, hệ thống giáo dục nghề nghiệp (GDNN) được phân định gồm các thành phần chủ yếu sau:
1.    Các cơ quan quản lý bao gồm các cơ quan giáo dục/đào tạo nghề trong bộ
giáo dục hoặc bộ lao động hoặc các cơ quan khác quản lý hệ thống;
2.    Các cơ quan tư vấn quốc gia (ví dụ như hội đồng tuyển dụng và đào tạo...),
thường đại diện cho các tổ chức chính phủ và các đối tác xã hội;
3.    Bộ máy hỗ trợ và hướng dẫn kỹ thuật cung ứng dịch vụ cho các cơ quan quản
lý GDNN và các nhà cung cấp (liên quan đến tiêu chuẩn và trình độ kỹ năng  quốc gia, xây dựng khung chương trình, đánh giá và cấp công nhận trình độ kỹ năng, phát triển đội ngũ giáo viên, v.v.) có thể tồn tại như một bộ phận của các cơ quan GDNN thuộc Bộ hoặc là các tổ chức độc lập hoạt động dưới sự giám sát của chính phủ; 

Các thành tố trong bộ máy tổ chức của hệ thống GDNN

Giữa các quốc gia khác nhau sẽ có sự khác nhau về cơ cấu tổ chức và quản lý GDNN phản ánh điều kiện, truyền thống quản lý nhà nước và vai trò ngày càng tăng của các đối tác xã hội trong công tác quản lý giáo dục và đào tạo nghề nghiệp.
Nhìn chung, có thể thấy sự tương đồng giữa các quốc gia trong việc quản lý và tổ chức GDNN, trong khi việc quản lý và tổ chức đào tạo gắn với TTLĐ thể hiện sự đa dạng hơn nhiều. Lý do là ở chỗ GDNN chủ yếu liên quan đến việc giảng dạy tại nhà trường, nghĩa là tập hợp học sinh thành các lớp học hoặc xưởng thực hành, nơi các em nhận được thông tin chỉ dẫn trực quan và bằng văn bản từ giáo viên.
Giáo dục nghề nghiệp tại nhà trường có tính chuẩn hóa cao và lặp đi lặp lại, tính bất ổn thấp. Kết quả là, cơ cấu tổ chức tương đối đơn giản và chính thức, và có bộ máy quản lý tập trung. Ngược lại, các trung tâm đào tạo gắn với TTLĐ hoạt động trong một môi trường có tính bất ổn cao: họ phải đáp ứng người thất nghiệp và người bỏ học trên cơ sở cá nhân và liên tục khớp nối nhu cầu việc làm hiện tại với các kỹ năng có thể phát triển tương đối nhanh. Do đó, cơ cấu đào tạo gắn với thị trường lao động (TTLĐ) đòi hỏi quyền tự chủ lớn hơn về tổ chức, tài chính và nhân sự.
Trước đây, trong cơ cấu bộ máy cũ bộ ngành liên quan trực tiếp cung ứng dịch vụ. Kết quả là, nhiều cục/vụ GDNN và các cơ quan đào tạo quốc gia đã trở nên quá phân hóa theo chiều ngang khi họ kết hợp các chức năng xây dựng chính sách với quản lý trực tiếp các cơ sở đào tạo và cung cấp các chức năng kỹ thuật. Cấu trúc này rất không linh hoạt và không có khả năng phản ứng thích hợp với những thay đổi của thị trường. 
Để khắc phục vấn đề này, các phương án tổ chức và quản lý thay thế sau đây đã được giới thiệu ở một số quốc gia:
+ Các chức năng hỗ trợ đã bị loại bỏ khỏi Bộ và các tổ chức hỗ trợ kỹ thuật quốc gia đã được thành lập, dẫn đến cải thiện chuyên môn hóa và linh hoạt hơn.
+  Công tác quản lý các công tác đào tạo gắn với TTLĐ đã bị loại bỏ khỏi các bộ và các cơ quan quốc gia chịu trách nhiệm về đào tạo gắn với TTLĐ đã được thành lập. Hội đồng quản lý của những cơ quan này phụ trách các hoạt động đào tạo trong khi công tác xây dựng chính sách đào tạo vẫn thuộc về Bộ.
+  Các cơ quan quản lý trung gian, phi chính phủ đã được thành lập và được giao trách nhiệm quản lý các hoạt động và tài chính GDNN công lập. Họ hoạt động dựa trên các hợp đồng quản lý với chính phủ.
+ Các cơ sở đào tạo công lập đã được thành lập với tư cách là các tổ chức hoặc doanh nghiệp tự chủ và chịu trách nhiệm hoàn toàn về hoạt động của họ. Bộ sẽ lo giải quyết các vấn đề chính sách và tài chính.
2.    Phân cấp trong giáo dục nghề nghiệp 

Có 4 hình thức phân cấp chính đã được áp dụng trong GDNN 
Thứ nhất, trách nhiệm quản lý và kiểm soát có thể được chia sẻ giữa các bộ ngành trung ương (ví dụ như bộ lao động và bộ giáo dục) và chính quyền vùng và địa phương. 
Việc phân cấp quyền hạn quản lý phải được liên kết với việc phân cấp trong phân bổ nguồn lực. Điều này có nghĩa là ngân sách trung ương được tái phân bổ cho các vùng và địa phương trong khi chính quyền địa phương chịu trách nhiệm sử dụng chúng hiệu quả hơn. Một phương án khác là huy động quyền hạn huy động tài chính của chính quyền địa phương để chia sẻ trách nhiệm cấp vốn với Nhà nước. Kết quả là, một cơ chế cấp vốn và kiểm soát bởi nhiều cấp chính quyền có thể được thiết lập trong đó chính quyền trung ương, khu vực và địa phương đều đóng góp vào ngân sách đào tạo địa phương, trong khi mỗi cấp chính quyền đặt ra các điều kiện riêng về cơ chế cấp phát tài chính, thực hiện các mục tiêu và báo cáo về tiến độ.
Một điều kiện quan trọng khác để phân cấp thành công là việc thiết lập các hướng dẫn kỹ thuật thống nhất cho hoạt động GDNN, bao gồm tiêu chuẩn kỹ năng quốc gia, trình độ nghề và khung chương trình cốt lõi. Mặc dù một số quốc gia điều hành một hệ thống phi tập trung mà không có hướng dẫn kỹ thuật quốc gia, nhưng chính phủ các nước ngày càng ủng hộ cách tiếp cận này, vì nếu không thì có thể dẫn đến sự manh mún trong hệ thống đào tạo. Chẳng hạn, ở Hoa Kỳ, các tiêu chuẩn kỹ năng cấp bang và các văn bằng, chứng chỉ tương ứng được thiết lập thông qua quan hệ đối tác giữa chính phủ và tư nhân, cho phép các cơ sở đào tạo đáp ứng đầy đủ với TTLĐ địa phương. Chính phủ Ý đã cố gắng phân cấp quản lý đào tạo cho các vùng nhận ủy quyền về mặt hành chính. Tuy nhiên,quá trình này bị thất bại do hệ thống khảo thí và công nhận trình độ quốc gia chưa hoàn thiện và không có có chế hỗ trợ kỹ thuật tương ứng nào được phát triển tại địa phương.
Thứ hai, quyền hạn quản lý và ngân sách có thể được giao cho các cơ quan đào tạo quốc gia vốn đã được thành lập ở nhiều nước, phần lớn là để phục vụ đào tạo gắn với TTLĐ. 
Ban quản lý của các cơ quan đào tạo hoàn toàn chịu trách nhiệm về các hoạt động đào tạo quốc gia, thường không để lại vai trò nào cho chính quyền vùng hoặc địa phương, trong khi chính phủ đặt ra các chỉ tiêu hoạt động và trách nhiệm giải trình của cơ quan. Các cơ quan khác có thể được trao quyền quản lý các hoạt động GDNN công lập và ngân sách thay mặt chính phủ. Những cơ quan này được gọi là trung gian quản lý, hoạt động trên cơ sở các hợp đồng quản lý đã ký với chính phủ.
Thứ ba, vai trò của các đối tác xã hội đã tăng lên đáng kể, với nhiều chức năng quản lý và kỹ thuật đã trở thành cơ chế 2 hoặc thậm chí 3 bên. 
Các đối tác xã hội đại diện cho cả cơ quan tham vấn và ra quyết định trong GDNN. Họ chi phối các cơ quan ra quyết định liên quan đến việc nâng cao kiến thức, kỹ năng của nhân viên và các lĩnh vực đào tạo thường xuyên khác. Trong một số lĩnh vực đào tạo thường xuyên, chẳng hạn như nghỉ đào tạo có hưởng lương, các ủy ban quản lý phối hợp lãnh đạo - công đoàn và các quỹ đã trở thành cơ quan có thẩm quyền chính chịu trách nhiệm quản lý các quỹ công-tư hỗn hợp và thực hiện các chương trình. Các tổ chức ngành của các đối tác xã hội ngày càng đi đầu trong việc lập kế hoạch đào tạo theo ngành, trong khi các kế hoạch ngành cung cấp đầu vào cho thiết lập mục tiêu và lập kế hoạch quốc gia. Ở một số nước phát triển, cơ quan thường trực của các đối tác xã hội hoàn toàn chịu trách nhiệm soạn thảo các tiêu chuẩn kỹ năng quốc gia cũng như sát hạch kỹ năng.
Thứ tư, quyền tự chủ về hành chính và hoạt động cũng đã được giao cho cấp thấp nhất có thể - các cơ sở đào tạo. 
Các cơ sở đào tạo được tạo điều kiện và khuyến khích nghiên cứu thị trường dịch vụ bằng cách duy trì liên kết chặt chẽ với các doanh nghiệp địa phương; họ được khuyến khích lập kế hoạch tổ chức khóa học, xây dựng khung chương trình, bán dịch vụ và theo dõi tình hình bố trí việc làm của học viên tốt nghiệp. Chỉ có các tiêu chuẩn kỹ năng, trình độ nghề và yêu cầu kiểm tra là được xác định tập trung để đảm bảo chất lượng đào tạo. Tất cả điều này dẫn đến việc các trường đáp ứng nhu cầu của vùng và địa phương một cách hiệu quả hơn. Ở một số quốc gia, quyền tự chủ của các cơ sở đào tạo đã được tăng cường thông qua cải cách luật pháp và ngân sách, dẫn đến việc thành lập các tổ chức độc lập được yêu cầu tạo doanh thu bằng cách bán dịch vụ trên thị trường. Một cách thức khác để phân cấp cho các cơ sở GDNN là trao quyền thành lập các pháp nhân này cho chính quyền vùng và địa phương, các tổ chức đại diện của người sử dụng lao động và người lao động, hợp tác xã và thậm chí cả các cá nhân nếu họ tuân thủ các quy định quốc gia có mục đích đảm bảo chất lượng đào tạo và bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng.
Ưu nhược điểm của phần cấp trong GDNN
Việc quản lý GDNN theo hướng phân cấp dường như đưa ra các quyết định chặt chẽ hơn, phù hợp hơn với tăng trưởng kinh tế địa phương, TTLĐ, các vấn đề công bằng và sử dụng năng lực đào tạo. Chính quyền địa phương thường linh hoạt hơn và chịu trách nhiệm trước công chúng địa phương; họ có thể đạt được hiệu quả chi phí cao hơn trong việc phân bổ ngân sách phi tập trung.
Ở những nước có tiêu chuẩn chất lượng đào tạo do trung ương thiết lập được phải ánh vào tiêu chuẩn kỹ năng quốc gia và trình độ nghề, các yêu cầu về kiểm tra và khung chương trình, thì ít cần có sự giám sát của trung ương đối với việc giảng dạy. Tuy nhiên, khi các cơ sở GDNN được phép tự xây dựng khung chương trình và cấp văn bằng, thì nhu cầu đối với công tác thanh tra trung ương về chất lượng là hiển nhiên. Một số quốc gia áp dụng mô hình “phân quyền miễn cưỡng”, theo đó các quyết định của địa phương, chủ yếu là những quyết định liên quan đến việc giải ngân kinh phí cấp vùng, tiếp tục phải được các văn phòng vùng củacác bộ ngành trung ương phê duyệt.
Cần tránh những hệ quả tiêu cực sau đây của việc quản lý và ngân sách theo hướng phân cấp 
+ Phân cấp có thể làm giảm tính gắn kết của việc hoạch định chính sách GDNN quốc gia và làm suy yếu sự phối hợp giữa các vùng liên quan đến mục tiêu cung cấp kỹ năng, duy trì các tiêu chuẩn kỹ năng quốc gia và các yêu cầu về sát hạch kỹ năng.
+ Nếu chính quyền địa phương không có đủ nguồn lực và sự quan tâm chắc chắn đến đào tạo nghề, hoặc nếu họ ưu tiên GDPT hơn GDNN, thì việc ủy quyền có thể dẫn đến việc giảm đáng kể lượng phân bổ cho giáo dục và đào tạo nghề.
+ Do có sự khác biệt trong cơ sở thuế địa phương, việc quản lý và ngân sách theo hướng phân cấp hiển nhiên chấp nhận sự chênh lệch giữa các địa phương. Nếu không có cơ chế điều chỉnh liên quan đến kinh phí từ các cấp khác, thì một số vùng có thể không có khả năng đáp ứng ngân sách và duy trì chất lượng đào tạo ở các cơ sở của họ.
+ Phân cấp quyền lực thường dẫn đến việc cấp vốn và kiểm soát bởi nhiều cấp chính quyền. Điều này ngụ ý rằng một số lượng lớn các nhà ra quyết định ở tất cả các cấp, một số người trong số đó có thể mất hứng thú với GDNN nếu nó trở thành một dịch vụ có mức độ ưu tiên thấp.
+ Việc thành lập các chính quyền địa phương có quyền lực có thể làm tăng đáng kể chi phí hoạt động chung vì trên thực tế, sự phân quyền hiếm khi đi kèm với việc cắt giảm biên chế lớn. Ngoài ra, sự phối hợp giữa nhiều cấp cũng phát sinh chi phí và có thể gây ra sự chậm trễ trong việc ra quyết định.
+ Trong quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường, đặc biệt khi việc phân cấp quyền quản lý không đồng bộ với việc phân cấp ngân sách, thì những vấn đề cũ có thể trở nên trầm trọng hơn do những diễn biến mới. Chẳng hạn, ở các quốc gia lớn, chi phí địa phương để duy trì trường học có thể tăng lên đáng kể do nguồn cung cấp điện, nhiệt và nước được tư nhân hóa tại địa phương. Trong các cơ chế cấp vốn GDNN quản lý tập trung, điều này đồng nghĩa với việc gánh nặng kinh phí cao hơn sẽ được tự động đẩy sang NSNN. Do sự khác nhau giữa các địa phương, nên bộ giáo dục có thể không thể thiết lập chi phí bảo trì trường học tiêu chuẩn và tất yếu sẽ phải thanh toán các hóa đơn cao hơn do chính quyền địa phương phát hành. 

Việt Quang

Theo Tạp chí Tri thức Xanh số 160 - 04/2022

Nhà nước với quản lý hệ thống giáo dục nghề nghiệp (kỳ 1)

Nhà nước với quản lý hệ thống giáo dục nghề nghiệp (kỳ 2)