Nhãn

Quy định pháp luật của một số quốc gia về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình:

Chế định công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình được ghi nhận trong các văn bản pháp luật của nhiều quốc gia và khu vực trên thế giới một cách có hệ thống gắn liền với việc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin, cụ thể:

Nghị quyết số 59 được Đại hội đồng Liên Hợp Quốc thông qua vào ngày 14/15/1946 đã nêu rằng: “tự do thông tin là một quyền con người cơ bản và… là chuẩn mực của tất cả các hình thức tự do khác mà Liên Hợp Quốc cần cổ vũ”. Trên cơ sở đó, quyền tự do thông tin tiếp tục được ghi nhận một cách rộng rãi, trực tiếp hoặc gián tiếp, trong nhiều văn kiện pháp luật quốc tế khác do Liên Hợp Quốc ban hành. Nhìn chung, quyền này được chứa đựng trong các văn kiện pháp luật quốc tế về ba lĩnh vực: (i) quyền con người; (ii) chống tham nhũng; và (iii) bảo vệ môi trường. Ở cấp độ khu vực, quyền tiếp cận thông tin cũng được ghi nhận trong nhiều văn kiện. Ở châu Âu, Hội đồng châu Âu (Council of Europe) đã thông qua các văn kiện: Công ước về bảo vệ các quyền con người và tự do cơ bản (Công ước châu Âu về quyền con người, 1950); Công ước về tiếp cận các tài liệu công (2008); Tuyên ngôn về quyền tự do biểu đạt và thông tin (1982). Còn Liên minh châu Âu (European Union) đã thông qua các văn kiện: Hiến chương về các quyền cơ bản của Liên minh châu Âu (2000); Hiệp ước Liên minh châu Âu và Tuyên ngôn về quyền tiếp cận thông tin (1992); Hiệp ước Lisbon (2007),…

Ở châu Mỹ đã thông qua các văn kiện: Công ước châu Mỹ về quyền con người (1969); Tuyên ngôn Liên Mỹ về các nguyên tắc của tự do biểu đạt (2000); Luật Mẫu Liên Mỹ về tiếp cận thông tin (2011); Các nguyên tắc về quyền tiếp cận thông tin (2008);… Còn ở châu Phi có các văn kiện: Hiến chương châu Phi về dân chủ, bầu cử và quản trị tốt (2007); Hiến chương châu Phi về các quyền con người và quyền của các dân tộc (1982); Công ước châu Phi về phòng chống tham nhũng (2003); Tuyên ngôn về các nguyên tắc của tự do biểu đạt ở châu Phi (2002); Luật Mẫu về tiếp cận thông tin ở châu Phi (2013); Hiến chương châu Phi về các giá trị và nguyên tắc của dịch vụ công và hành chính (2011);… Ở các nước A-rập có Hiến chương A-rập về quyền con người (2004).

Ở khu vực châu Á - Thái Bình Dương, việc ban hành pháp luật quy định về quyền tiếp cận thông tin có phần chậm và hạn chế hơn các khu vực khác. Australia và New Zealand là những quốc gia đầu tiên của châu Á ban hành Luật liên quan đến quyền tiếp cận thông tin. Thái Lan cũng đã ban hành Luật tự do thông tin những tác dụng của đạo luật này trong thực tế chưa được rõ ràng. Nhật Bản ban hành Luật tự do thông tin vào năm 2000 và sau đó các chính quyền địa phương của Nhật Bản cũng đã ban hành văn bản pháp luật về tự do thông tin trong phạm vi địa phương mình.

Khu vực Trung Đông, chỉ có Israel đã ban hành Luật tự do thông tin quốc gia; các nước Jordan, Palestine, Morocco, Hy Lạp đang trong quá trình xem xét ban hành Luật này. Ở châu Phi, Quốc hội Uganda vào tháng 5-2005 đã ban hành Luật tự do thông tin; các nhà lãnh đạo của Kenya và Nigeria cũng đã cam kết sẽ ban hành Luật trong một tương lai gần. Rất nhiều các quốc gia khác ở châu Phi cũng đang trong quá trình xem xét để ban hành Luật này, đặc biệt là các quốc gia là thành viên khối thịnh vượng chung. Bên cạnh việc ban hành Luật tiếp cận thông tin của các quốc gia trong nhiều khu vực, quyền tiếp cận thông tin hay quyền được thông tin - với tư cách là một trong những quyền cơ bản của công dân - đã được ghi nhận trong rất nhiều bản Hiến pháp của các quốc gia trên thế giới.

Hiện nay nhiều quốc gia đã có luật tự do báo chí: Luật tự do báo chí của Thụy Điển năm 1766 là đạo luật về báo chí lâu đời nhất trên thế giới, trong đó lần đầu tiên quy định về quyền tiếp cận thông tin. Sau này, quyền tiếp cận thông tin còn được quy định trong Luật về tự do ngôn luận năm 1991 của Thụy Điển. Đây là hai đạo luật chủ đạo liên quan đến quyền tiếp cận thông tin. Ngoài ra, một số quy định liên quan đến vấn đề này còn được quy định tại bộ Quy tắc điều hành Chính phủ năm 1974. Bước sang thế kỷ 20, với việc thừa nhận rộng rãi quyền tự do dân chủ và quyền con người, đặc biệt, sau Tuyên bố toàn thế giới về nhân quyền năm 1948 và Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966, xu hướng về việc pháp luật hóa quyền tiếp cận thông tin đã hình thành trên phạm vi toàn cầu. Một số quốc gia như Hoa Kỳ ban hành Luật tự do thông tin (năm 1966), Canada (1983), Hungary (1992), Anh (2000), Nam Phi (2000), México… Một số quốc gia trên thế giới, tầm quan trọng của tiếp cận thông tin chỉ xếp sau Hiến pháp. Một số đạo luật về tự do thông tin hoặc tiếp cận thông tin nêu rõ, các quy định về quyền tiếp cận thông tin, tự nó, đã là các quy định Hiến định đơn cử như ở Thụy Điển, Luật tự do báo chí là một trong bốn đạo luật nền tảng tạo thành Hiến pháp của Thụy Điển. Bên cạnh đó, một số quốc gia lại quy định Luật về tiếp cận thông tin có địa vị pháp lý cao hơn các đạo luật khác. Ở Canada, Tòa án đã tuyên bố rằng Luật về tiếp cận thông tin là quy định “mang tính chất của Hiến pháp”; ở New Zealand, năm 1988, Tòa phúc thẩm đã phán quyết rằng “tầm quan trọng của Luật thông tin chính thức là ở chỗ các biện pháp trong Luật này có thể được coi là các biện pháp mang tính Hiến định”. Nhiều quốc gia trên thế giới có quan điểm mở về tiếp cận thông tin và tự do thông tin. Đặc biệt, ở các nước Bắc Âu với mô hình xã hội dân chủ và nhà nước phúc lợi, nguyên tắc của công khai, minh bạch là quyền tiếp cận thông tin được coi là một công cụ quan trọng để bảo đảm quyền dân chủ của công dân trong nhà nước pháp quyền.

Bên cạnh đó nhiều quốc gia đã chú trọng đến tăng cường tính minh bạch trong hệ thống tài chính công, một số trường hợp được quy định vào Hiến pháp. Điển hình như: Hiến pháp liên bang Brazil quy định báo cáo tóm tắt việc thực hiện hoạt động ngân sách phải được công khai trong vòng 30 ngày kể từ ngày kết thúc giai đoạn tài chính kéo dài 2 tháng. Văn phòng Tổng Kiểm soát Brazil đã thành lập Cổng Thông tin điện tử minh bạch. Cổng Thông tin này có các thông tin về các nguồn lực tài chính do các cơ quan Liên bang sử dụng hay chuyển cho các cơ quan khác. Tại Columbia, các cơ quan công đều phải báo cáo về thu chi đến Văn phòng Tổng Kiểm toán. Nội dung báo cáo được tập hợp vào cơ sở dữ liệu chung thực hiện kế hoạch phát triển quốc gia. Hàng quý và hàng năm, Afghanistan đăng tải thông tin về thu chi lên trang web của Bộ Tài chính. Hiến pháp Bulgari quy định Quốc hội có quyền thông qua ngân sách và báo cáo việc thực hiện ngân sách nhà nước. Hàng năm, Hội đồng Bộ trưởng (CoM) xây dựng dự thảo Luật ngân sách trình Quốc hội phê chuẩn 2 tháng trước khi năm tài chính bắt đầu. Mỗi năm Hội đồng Bộ trưởng tiến hành thủ tục thông qua ngân sách bằng các cơ chế khác nhau để tăng cường minh bạch và sự tham gia của xã hội dân sự.

Quy định pháp luật của Singapore về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình:

Sau 55 năm kể từ thời điểm độc lập (1965), những kinh nghiệm về quản trị nhà nước nói chung, về công khai, minh bạch, giải trình nói riêng của Singapore được thể hiện trên các khía cạnh:

Thứ nhất, lựa chọn cán bộ có tài và liêm chính: Một trong những chìa khoá thành công của Singapore là việc áp dụng chế độ nhân tài (meritocracy). Chế độ nhân tài và việc chấp nhận-thực hiện cách tiếp cận thực dụng trong xây dựng chính sách đưa đến sự sẵn lòng giới thiệu những chính sách mới hoặc sửa đổi những chính sách đang tồn tại theo đòi hỏi của hoàn cảnh, bất kể vấn đề nguyên tắc ý thức hệ. Chính sách tuyển dụng yêu cầu ứng viên phải đáp ứng các tiêu chuẩn cao về sự liêm khiết và hiệu quả công việc. Các nhà lãnh đạo luôn để lại dấu ấn là những người mẫu mực, liêm chính, từ đó tạo ra nền văn hoá công vụ trung thực và liêm chính.

Thứ hai, xây dựng bộ máy công chức chuyên nghiệp, có trách nhiệm giải trình, có đạo đức công vụ tốt: Bộ máy công chức ở Singapore bao gồm 16 bộ (ministries) và 64 cục tác vụ (statutory boards). Các cục tác vụ nằm dưới thẩm quyền của bộ và chịu trách nhiệm với bộ, nhưng tự chủ về quản lý và tuyển dụng, độc lập và linh hoạt trong hoạt động giống như một doanh nghiệp. Mỗi cục tác vụ có chức năng nhiệm vụ rõ ràng, chịu trách nhiệm ở nhiều lĩnh vực, được điều chỉnh liên tục và có thể sáp nhập với chỗ khác. Chính cơ cấu tinh gọn-linh hoạt này, cùng với chế độ nhân tài đã đưa đến kết quả là một chính phủ hiệu quả: chất lượng cung cấp dịch vụ công, chất lượng của công chức, năng lực của các viên chức dân sự (civil servants), sự độc lập của dịch vụ dân sự (civil service) khỏi các áp lực chính trị, sự tín nhiệm với các cam kết của chính phủ về các chính sách. Vấn đề trách nhiệm giải trình luôn có một vị thế pháp lý và chính trị quan trọng nhằm chống lại sự tha hóa quyền lực và mang đến hiệu quả cho Chính phủ hành pháp nói chung. Ngày nay, cùng với những đòi hỏi dân chủ ngày càng gia tăng, các nhà nước cũng nâng cao các giá trị dân chủ và tìm kiếm các giải pháp đảm bảo sự hoà hợp hơn với người dân, do đó trách nhiệm giải trình cũng được đề cao hơn.

Thứ ba, xây dựng một chính phủ trong sạch và cơ quan phòng, chống tham nhũng hiệu quả. Tham nhũng là một vấn đề rất nghiêm trọng ở Singapore trước giai đoạn trở nên độc lập (1959). Tuy nhiên, bằng việc ban hành Luật ngăn chặn tham nhũng (Prevention of Corruption Act/POCA) ngày 17/6/1960 và củng cố Cục điều tra tham nhũng (Corrupt Practices Investigation Bureau/CPIB, thành lập năm 1952), trao cho nó nhiều quyền lực pháp lý, nhân sự và nguồn lực hơn để thực hiện hiệu quả chức năng của mình, tham nhũng đã được đẩy lùi Sự kết hợp của những thể chế bao gồm bộ máy công chức, bộ máy hành chính, và xây dựng đạo đức công vụ đã tạo nên một nền văn hoá “phi tham nhũng” của Singapore, nơi các công chức “không thể, không dám và không muốn tham nhũng”.

Thứ tư, giáo dục đạo đức và dưỡng liêm. Một chìa khóa quan trọng cho tương lai dài hạn của Singapore là giáo dục. Singapore “may mắn” bởi thiếu các nguồn lực tự nhiên, do đó nó buộc phải phát triển nguồn lực duy nhất của mình là con người. Chính phủ luôn coi giáo dục là “đầu tư quốc gia” và đã tăng mạnh chi tiêu chính phủ cho giáo dục (khoảng 200 lần từ năm 1959 đến 2016). Đầu tư cho giáo dục đã giúp nâng cao chất lượng, kỹ năng của người dân và thu hút những người “tốt nhất và sáng giá nhất” tham gia và gắn bó với bộ máy công chức và chính quyền bằng chế độ nhân tài. Chính sách tiền lương cạnh tranh cho công chức luôn được điều chỉnh bắt kịp và giảm khoảng cách với khu vực tư nhân, giúp giảm sự chảy máu chất xám từ khu vực công sang khu vực tư nhân. Chính chính sách này đã thu hút những người tốt nhất và sáng giá nhất tham gia bộ máy công chức đã thành công bằng sự phản ánh qua điểm số và thứ hạng cao liên tục trong chỉ số quản trị của World Bank về chính phủ hiệu quả.

Thứ năm, học hỏi kinh nghiệm từ các quốc gia khác. Liên tục cải cách quản trị công: Chính phủ luôn thiện chí học hỏi từ kinh nghiệm của những quốc gia khác bằng việc không lặp lại những lỗi lầm mà họ gây ra trong việc giải quyết vấn đề của họ. Các lãnh đạo và công chức cao cấp sẽ xem xét những gì đã thực hiện có hiệu quả ở quốc gia khác và khu vực tư nhân để xác định các biện pháp phù hợp giải quyết vấn đề chính sách ở Singapore. Các giải pháp chính sách được lựa chọn thường được cải biến và thay đổi cho phù hợp với bối cảnh Singapore. Nhìn chung, niềm tin vào “sự lan truyền chính sách” hoặc “sự mô phỏng và vay mượn các ý tưởng và giải pháp chính sách từ các quốc gia khác” là một chiến lược quan trọng được chính phủ chấp nhận và thực hiện để giải quyết các vấn đề.

Việc học hỏi kinh nghiệm từ Singapore cần xem xét tới ba khía cạnh: Thứ nhất, cần phải nhận ra được sự khác biệt bối cảnh quan trọng giữa Singapore - một quốc gia-thành phố thịnh vượng, chính trị ổn định với diện tích và dân số nhỏ, với các quốc gia khác. Thứ hai, quyết tâm chính trị phân bổ các nguồn lực cần thiết và huy động sự hỗ trợ cần thiết từ các bên liên quan để thực thi hiệu quả các chính sách ở quốc gia mình. Thứ ba, cần quan tâm đến quyết tâm chính trị, các điều kiện tiên quyết cho thành công và chi phí kinh tế và chính trị cao của những giải pháp với sự thay đổi hợp lý để giải quyết các vấn đề của quốc gia mình.

Kết luận

Nhiều khu vực, quốc gia trên thế giới đã có những quy định pháp luật cụ thể về công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình như Khu vực châu Mỹ, Khu vực châu Á - Thái Bình Dương, Khu vực Trung Đông. Đây chính là nền tảng pháp lý quan trọng giúp hệ thống pháp luật quốc tế công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình được củng cố và ngày càng hoàn thiện. Qua những quy định pháp luật của các quốc gia trên thế giới nói chung và của Singapore nói riêng, rút ra được những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc xây dựng và thực hiện pháp luật về công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình.

ThS. Phan Văn Sáng

Theo Tạp chí Tri thức Xanh - Số 66 - 21

Bài viết được thực hiện trong khuôn khổ Đề tài “Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”, mã số KX 01.41/16-20, thuộc Chương trình KH&NC trọng điểm cấp Quốc gia KX.01/16-20.