TẠP CHÍ TRI THỨC XANH - CƠ QUAN LÝ LUẬN CỦA VIỆN KHOA HỌC MÔI TRƯỜNG VÀ XÃ HỘI

E-mail:info@ttxonline.vn -  Hotline: 0948565689
thứ ba, 24/05/2022

Một số ý kiến đóng góp về Luật quy hoạch 2017

16:47 05/05/2022
Logo header Luật Quy hoạch được Quốc hội khóa XIV, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 24 tháng 11 năm 2017 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2019 là căn cứ pháp lý để các cấp, ngành lãnh đạo, chỉ đạo toàn diện và thống nhất trong hoạt động quy hoạch.

Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ phát biểu chỉ đạo tại hội thảo

1.   Luật Quy hoạch tiền đề cho quy hoạch quy chuẩn, hiệu quả
Luật Quy hoạch là công cụ quan trọng giúp Nhà nước hoạch định, kiến tạo động lực, không gian phát triển, đảm bảo tính kết nối đồng bộ giữa các cấp quy hoạch, đồng bộ giữa chiến lược - quy hoạch – kế hoạch – đầu tư, nhằm khai thác tối đa tiềm năng lợi thế của đất nước để phát triển. Loại bỏ sự chồng chéo, cản trở đầu tư, các rào cản ra nhập thị trường, bảo đảm sự công khai, minh bạch, công bằng trong huy động, tiếp cận, và phát huy các nguồn lực trong hoạt động phát triển kinh tế.
Một số mặt hạn chế của công tác quy hoạch thời kỳ trước đây là:
- Các quy định pháp lý chưa nhất quán. Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội được xem là quy hoạch cái, cần làm căn cứ xây dựng và triển khai các quy hoạch ngành. Nhưng một thời gian rất dài, văn bản pháp lý cao nhất quy định công tác xây dựng Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội mới ở mức một Nghị định (Nghị định 92/2006 NĐ-CP) Về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội ban hành năm 2006. Trong khi đó, một số quy hoạch ngành đã có Luật điều chỉnh hoạt động.
- Số lượng các loại quy hoạch quá nhiều, nhiều nội dung giữa các bản quy hoạch chồng chéo, không thống nhất, thậm chí mâu thuẫn nhau, khó triển khai, vừa lãng phí nguồn lực vừa gây khó khăn cho phát triển.
- Việc tổ chức thực hiện các quy hoạch chưa nghiêm. Một phần do chất lượng quy hoạch thấp, một phần do nhu cầu của thị trường, một số quy hoạch thường phải điều chỉnh, sửa đổi nhiều lần, khiến cho tính ổn định, tính dẫn dắt của quy hoạch (cũng tức là vai trò của Nhà nước) chưa phát huy được như mong đợi.
Sự ra đời của Luật quy hoạch đã góp phần thay đổi tư duy, phương pháp cũng như nội dung xây dựng và thực hiện quy hoạch theo hướng phù hợp hơn với kinh tế thị trường và thông lệ quốc tế. Luật có 2 nội dung đổi mới cốt lõi đó là:
Thứ nhất: Đưa ra một khái niệm quy hoạch rõ ràng, sát thực tiễn hơn.
“Quy hoạch là việc sắp xếp, phân bố không gian các hoạt động kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh gắn với phát triển kết cấu hạ tầng, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường trên lãnh thổ xác định để sử dụng hiệu quả các nguồn lực của đất nước phục vụ mục tiêu phát triển bền vững cho thời kỳ xác định” (Khoản 1 Điều 3 Luật Quy hoạch năm 2017). 
Với khái niệm này sẽ không còn sự phân biệt giữa quy hoạch vật thể và quy hoạch phi vật thể như trước đây; việc sắp xếp, phân bố không gian trở thành nội dung chính/chủ yếu của quy hoạch nhằm sử dụng hiệu quả và bền vững các nguồn lực của đất nước cho việc phát triển.
Thứ hai: Sự thay đổi trong nhận thức về phương pháp xây dựng quy hoạch. 
“Tích hợp quy hoạch là phương pháp tiếp cận tổng hợp và phối hợp đồng bộ giữa các ngành, lĩnh vực có liên quan đến kết cấu hạ tầng, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường trong việc lập quy hoạch trên một phạm vi lãnh thổ xác định nhằm đạt được mục tiêu phát triển cân đối, hài hòa, hiệu quả và bền vững” (Khoản 10, Điều 3, Luật Quy hoạch năm 2017). 
Như vậy, “tích hợp quy hoạch” là phương pháp tư duy mới trong lập quy hoạch, không đơn thuần là một “quy trình” hay một “kỹ thuật” mới.
Hai nội dung cốt lõi nêu trên là nền tảng xuyên suốt cho toàn bộ các quy định của Luật Quy hoạch và các văn bản hướng dẫn về hệ thống quy hoạch quốc gia.
Sự ra đời của Luật quy hoạch đã tạo ra những giá trị thiết thực cho công tác quy hoạch của nước ta như:
- Luật Quy hoạch ra đời đã góp phần quan trọng bước đầu vào việc khắc phục những hạn chế về công tác quy hoạch đã nêu ở trên. 
Điểm đáng chú ý nhất là Luật đã phân loại, xếp đặt các loại hình quy hoạch theo một hệ thống và quy định các mối quan hệ giữa các loại quy hoạch theo một trật tự nhất định. Đồng thời, xác định những lĩnh vực nào cần làm quy hoạch, những lĩnh vực nào có thể chỉ nên là một đề án/dự án phát triển. Đây là một bước cụ thể hóa việc xác định rõ ràng hơn mối quan hệ giữa Nhà nước và thị trường, phù hợp với thông lệ quốc tế tối ưu. Sau này, khi đã vào nề nếp, chắc chắn hệ thống này sẽ giúp cho công tác quản lý việc thực hiện quy hoạch trở nên dễ dàng, minh bạch và hiệu quả hơn trước đây rất nhiều.
- Bước đầu hình thành được bộ khung pháp lý về quy hoạch có hệ thống, tạm đủ để có thể triển khai lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch. Và trên thực tế, các công việc này đang được đồng loạt triển khai ở các ngành và các địa phương.
2. Quá trình triển khai Luật quy hoạch 2017
Sau gần 3 năm triển khai Luật có thể thấy một số tồn tại như:
- Chậm trễ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn triển khai Luật Quy hoạch
- Khối lượng công việc thực hiện lớn, thời gian thực hiện hạn chế, đơn vị tư vấn hạn chế về năng lực, thực hiện trong giai đoạn bị ảnh hưởng dịch bệnh covid.
- Các quy hoạch thời kỳ 2021-2030 được lập đồng thời ở tất cả các cấp, ngành, theo đó quy hoạch tỉnh triển khai thực hiện trong bối cảnh quy hoạch cấp trên chưa được phê duyệt, dẫn đến bị động cũng như tiếp cận trao đổi thông tin trong việc cụ thể hóa và cập nhật các quan điểm, mục tiêu, định hướng, phương án phát triển, giải pháp thực hiện các nội dung quy hoạch quốc gia, vùng, ngành trong quy hoạch tỉnh.
- Về sự chồng chéo, chưa thống nhất của các văn bản quy phạm pháp luật về quy hoạch nhưng chậm được sửa đổi, giải quyết ví dụ như Các quy định tại khoản 6 và khoản 7 Điều 1 Nghị định số 148/2020/NĐ-CP ngày 18/12/2020 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai mâu thuẫn với các quy định của Luật Quy hoạch.
- Việc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thực hiện theo quy định của Luật Đất đai và quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị thực hiện theo quy định của Luật Xây dựng và Luật Quy hoạch đô thị dẫn đến việc quy định chồng chéo, không thống nhất (như thời hạn quy hoạch, cách phân loại đất, bản đồ quy hoạch,...).
- Việc xây dựng Hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu quy hoạch gặp khó khăn do quy định về chức năng, nhiệm vụ của các ngành có liên quan hiện nay chưa đồng bộ với quy định về việc xây dựng, khai thác và quản lý thông tin và cơ sở dữ liệu về quy hoạch, đặc biệt là việc thực hiện chức năng cung cấp thông tin quy hoạch.
- Các vướng mắc, chưa thống nhất của các quy định pháp luật về nguồn vốn, quản lý, thanh toán giữa Luật quy hoạch và Luật Ngân sách nhà nước còn chưa thống nhất dẫn đến việc lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch tỉnh khó khăn.
- Về mô hình quản lý thực hiện nhiệm vụ Quy hoạch tỉnh: Quy hoạch tỉnh được sử dụng nguồn vốn đầu tư công để xây dựng nhiệm vụ và lập Quy hoạch. Quá trình tổ chức thực hiện bao gồm nhiều nội dung liên quan: (kế hoạch, khối lượng, chất lượng, tiến độ, chi phí, lựa chọn nhà thầu và hợp đồng, quản lý thông tin và các nội dung cần thiết khác theo quy định của pháp luật về quy hoạch, đấu thầu, đầu tư công...). Việc giao cho một cơ quan hành chính sự nghiệp là các sở, ngành của Thành phố sẽ không đảm bảo tính khách quan, minh bạch (vừa là cơ quan lập quy hoạch, vừa thực hiện nhiệm vụ xây dựng dự toán chi phí, tổ chức lựa chọn nhà thầu, vừa là cơ quan thẩm định, tham mưu UBND Thành phố phê duyệt); trong khi đó các ban quản lý dự án chuyên ngành của Thành phố không có chức năng quản lý nhiệm vụ quy hoạch. Ngoài ra, pháp luật hiện hành không quy định việc cán bộ, công chức của Sở, ngành chuyên môn, là cơ quan tham mưu được tham gia quá trình quản lý Dự án/nhiệm vụ sử dụng vốn đầu tư công. Do đó, khó khăn trong quá trình triển khai tổ chức thực hiện.
3. Một số đóng góp về Luật quy hoạch 2017
- Cần rà soát lại các khái niệm định nghĩa đưa vào Luật quy hoạch 2017 bắt đầu từ định nghĩa “Quy hoạch’ theo khoản 1 Điều 3. Ở đây cần làm rõ Mục tiêu cụ thể của Luật Quy hoạch năm 2017, vì quy hoạch là một quá trình liên tục; Không gian và kịch bản quy hoạch;  Các quy hoạch ngành có gọi là quy hoạch hay kế hoạch? vì nhiều quy hoạch không phải là sắp xếp bố trí không gian.
- Bổ sung thêm các quy định về quy hoạch của ngành lớn, phức tạp như ngành nông nghiệp (gồm rất nhiều bộ trước đây nhập vào như nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy lợi, thủy sản…) giao cho các Bộ trưởng phê duyệt.
- Trong nội dung quy hoạch cần quy định một số chỉ tiêu cứng chiến lược (như diện tích đất lúa, diện tích đất rừng…), một số chỉ tiêu khác là chỉ tiêu “mềm” để có thể điều chỉnh trong quá trình thực hiện, không phải trình qua nhiều cấp, phức tạp như quy hoạch sử dụng đất hiện nay.
- Trình tự trong hoạt động quy hoạch có 05 điều xong lại thiếu 1 điều rất quan trọng là “Kiểm tra, giám sát việc thực hiện quy hoạch”.
- Kinh phí cho hoạt động quy hoạch như trong Điều 9 rất khó khăn khi thực hiện. Cần nghiên cứu quy trình đấu thầu xây dựng quy hoạch và có định mức kinh tế kỹ thuật cho hoạt động quy hoạch để làm căn cứ tính chi phí cho quy hoạch.
- Luật quy hoạch 21/2017/QH14 lại đặt ra mục tiêu không thực tiễn, nội dung quá rộng, vượt quá với năng lực thực tế và nguồn lực của các cơ quan xây dựng quy hoạch cả ở Trung ương và địa phương.
- Việc quy định xây dựng quy hoạch theo phương pháp bottom-up là không khoa học, không logic. Không thể “tích hợp” các quy hoạch cấp thấp để xây dựng quy hoạch cấp cao hơn. Càng không thể thực hiện đồng thời quy hoạch các cấp khác nhau và theo phương pháp “đúng dần”.
-    Cần bổ sung nội dung Điều 23 : Quy hoạch không gian biển quốc gia, vì Điều này chưa nói gì đến quy hoạch thềm lục địa, vùng đặc quyền kinh tế, trong khi đây là các vùng có nhiều tài nguyên cần bảo tồn và khai thác hợp lý như dầu khí, băng cháy, san hô, khoáng sản khác, liên quan đến chủ quyền quốc gia và quyền tài phán quốc gia.
-    Cần bổ sung một điều khoản quy định về xây dựng cơ sở dữ liệu số quốc gia phục vụ cho công tác quy hoạch, thậm chí Quốc hội có thế thông qua Luật về xây dựng và sử dụng cơ sở dữ liệu số đồng thời với việc sửa Luật quy hoạch.
-    Luật Quy hoạch có điều khoản khuyến khích các địa phương huy động tiền tài trợ từ các tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp (Điều 10). Nhưng các bộ, ngành chưa ban hành văn bản hướng dẫn cơ chế chính sách cụ thể để tiếp nhận các nguồn lực cho hoạt động quy hoạch.
-    Cần bổ sung điều khoản chuyển tiếp đối với các quy hoạch đang thực hiện còn thời hạn và đã hết thời hạn; điều khoản quy định về việc điều chỉnh quy hoạch theo hướng: trong thời hạn quy hoạch chỉ điều chỉnh khi có yêu cầu của cấp lãnh đạo Trung ương hoặc tình huống đặc biệt về thiên tai, dịch bệnh, chiến tranh, cam kết quốc tế mới…Có quy định chế tài xử lý nghiêm khắc đối với việc tùy tiện điều chỉnh quy hoạch, vượt thẩm quyền…


Bùi Quang Đông

Theo Tạp chí Tri thức Xanh số 160 - 04/2022

Bình luận: 0